一、政府治理的目的：节约交易费用
企业集群能够有效降低交易成本。科斯的交易成本理论认为，因存在着市场和企业两种相互替代的机制，企业可以降低由市场带来的交易成本，而同时市场也可降低由于企业规模膨胀造成的管理成本。高技术企业集群作为一种中间性组织，其交易方式有利于降低交易成本。按照威廉姆森的观点，由于高科技企业的资产专用性程度高，企业集群的信任关系的形成，更会降低机会主义倾向。交易与契约之间存在内在本质联系，从契约角度看，交易成本包括契约当事人在相互寻找交易对象过程中搜集、传达和交换信息的成本；对交易的商品或劳务进行描述、检查及度量的成本；契约谈判、起草、签订以及履行的成本。市场是一个大型搅拌机，把各种资源投入这个大型搅拌机内，让它们在里面不断运动，从而达到资源合理配置。而政府不应是“搅拌机”，仅仅是保证搅拌机不发生故障的管理者。企业是真正的市场主体，政府只能是企业的服务者。政府行为决定了正式的制度安排，并且影响着非正式的制度安排，而制度的主要功能是给人们以确定的预期并起到传递信息、减少交易成本的作用。交易成本决定了经济运行的绩效，在很大程度上交易成本是由政府及相应的制度决定的。如政府优惠政策、市场交易监管力度和知识产权制度建设会影响企业集群的交易成本。政府优惠政策一方面可以促进集群的形成；另一方面又会使集群企业的竞争加剧，而竞争既可能破坏集群的健康发展，也可能促使集群向分工阶段转化，使企业非核心能力的业务外部化。如果政府对市场交易监管不力，企业集群的交易成本优势就很难体现，集群企业分工协作网络难以形成，最终导致企业根植性下降；集群企业创新动机分析表明，政府容忍企业之间的模仿对企业集群向高级阶段的演化是不利的，加强企业知识产权的保护能够促进集群企业的主动创新。
政府对企业集群的治理是通过市场这只看不见的手，使每个企业通过追求它自己的利益而经常地促进社会的利益。主流经济学比较注重识别并详细说明不加干涉的治理据以运行的各种自发控制机制，而忽视有目的的治理的重要性。现实的情况是，不存在近乎充分的市场。在经济研究中，自发治理和有目的的治理同等重要。
政府对高技术企业集群提供支持与帮助时，应从整体和全局的高度构建符合当地企业集群发展需要的支持系统，推进本地区集群的发展。一是建立集群产业协调系统；二是建立鼓励集群产业创新的支持系统；三是建立完善的集群服务系统，这都可以直接或间接地降低集群的交易费用。交易费用的下降不仅是企业集群形成的重要因素，而且对整个区域经济的发展也有很大作用。在降低交易成本方面，政府治理的具体作用表现在制定法律，保护产权，维护市场公平竞争环境与秩序，供应公共产品以及基础设施；从公共福利、经济效率与社会公平的角度进行干预，包括反垄断、鼓励公平竞争、调节收入分配、克服信息不对称、进入退出与价格管制、鼓励教育科技投资等；组织公共物品的供给，如国防、公安、基础设施建设、环境保护、消防救灾等，目的是给企业创造生产经营活动的基本条件、保护企业产权、做出宏观政策决策与调节，为企业经营创造一个稳定的宏观经济运行环境；整顿市场秩序，建立信用机制，为企业提供一个公平而有效率的竞争环境。
二、政府治理的模式
政府对集群采用什么模式和管理方式，对高技术企业集群建设的成败和可持续发展至关重要。政府职能发挥适当，就可以为高技术企业集群发展创造良好的环境和条件；反之，政府失灵则阻碍高技术企业集群的建设和可持续发展。而政府职能的发挥，则由政府角色定位来决定，所以，政府角色在高技术企业集群建设与发展中的合理定位，成为影响高技术企业集群建设和可持续发展的重要因素。通过研究我国各地高技术企业集群的管理营运模式，按照政府配置计划与市场两种手段的比例程度，政府治理的模式大致可分为以下三种模式，在这三种模式中政府的角色定位是不同的，从而导致了政府在高技术企业集群中的职能发挥和干预程度的不同，对高技术企业集群的发展也产生了不同的影响。
1.政府主导模式
东亚国家政府管理企业的模式属于政府主导的类型，称为“东亚模式”。这种模式以日本、韩国、新加坡等国家为代表。主要特征是利用政府与企业的密切关系，对企业和经济进行管理和指导，使企业在政府的主导下运营和发展，以严厉的政府法制和法规来管理企业，使企业遵守市场规则，实现企业经济行为的合理合法化。东亚各国政府管理企业的重要手段和鲜明特色就是用行政指导约束、管理企业。通过这种指导，有利于实现企业微观经济活动与宏观经济活动目标的一致性。
在这种模式下，高技术企业集群由政府设立园区的管理机构，全面负责园区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运转中的一切活动。像美国、日本、中国台湾等国家和地区都建立了比较完善的企业集群政府支持体系，这包括：设立企业行政管理与服务机构，制定企业产业政策、财政税收政策和其他发展政策，帮助建立企业集群金融支持体系、技术创新体系以及其他社会化服务体系等。如日本的筑波就是一个十足的官办官营的高技术企业集群，政府更是包揽了集群内的一切事务；中国台湾则在其“经济部”内设立中小企业处，负责制定整个台湾地区的中小企业集群政策以及融资辅导计划，如新竹科学工业园企业集群的管理机构为园区管理局，隶属于台湾当局的“国家科学委员会”（以下简称“国科会”），全面负责土地规划与开发、营运管理及提供厂房等各项服务。
2.政府协作管治模式
这种模式又称为莱茵模式，它以德国和法国为主要代表，也包括瑞典等北欧国家。这种模式被认定为是一种政府介入市场活动的范围较宽，但干预程度较低，方式较为间接的市场模式。这种模式的基本特点是政府控制着基础设施和公共服务行业及一些重要的产业，政府通过规制、政策、计划，以及对国有企业的管理来引导企业的发展，提高经济效率，同时不断完善社会保障系统。这种模式的基本特点是自由竞争与政府控制并存，经济杠杆与政府引导并用，经济增长与社会福利并重。法国、德国、瑞典等欧洲国家的政府对经济的管理坚持以市场为主，鼓励自由竞争，市场在经济运行中起主导作用，同时也坚持国家对经济的引导和调节。这些国家的政府认为，国家不应该对市场的运行放任不管，必须由政府创造一个正常的市场环境，维护企业的经营自由和规范企业的市场行为，以鼓励和保护竞争。在这种模式下，高技术企业集群没有特定的范围，是自发形成的，不存在专门的园区管理机构，但并不意味着政府不参与园区的建设和管理，而是由政府和非政府组织对园区实施共同管治，非政府组织就扮演了非常重要的角色，发挥了积极的作用，其作用主要是推动立法解决交通、住宅、环境和教育等开发区内企业面临的共同问题。
3.市场主导模式
这种模式以美国和英国为主要代表，其基本特点是政府尽量让市场这只“看不见的手”发挥作用，政府主要对市场进行规范和管制，并管理市场机制难以发挥作用的方面。这种模式的主要特点是充分鼓励竞争。维护竞争正常有序地进行是政府的基本职能。政府对竞争管理的基本原则是维护竞争的外部环境，而不对竞争本身进行干预。鼓励竞争有助于提高经济效率，但政府还必须兼顾社会公平。在这种模式下，企业依法实行必要而严格的管制。美英两国都依法对企业进行严格的管制，但这种管制仅限于必要的范围，其管制的内容也在逐步减少，学术界称此趋向为撤销管制。美国政府目前对工商企业的管制也在不断减少，即使对其管制的重点——金融业，也在逐步放松管制。市场运作型则以新加坡科技工业区为代表，这种类型的高技术企业集群由政府给予各种有利于企业集群发展的权限，在政府发展战略和规划指导下，由企业进行基础设施的规划建设、土地开发等活动。
在市场型模式下，政府管理企业集群的职能主要包括：组织公共物品的供给，如国防、公安、基础设施建设、环境保护、消防救灾等。这是政府的基本职能，目的是给企业创造生产经营活动的基本条件；保护企业产权；做出宏观政策决策与调节，为企业经营创造一个稳定的宏观经济运行环境；整顿市场秩序，建立起信用、信誉，为企业提供一个公平而有效率的竞争环境。
三、高技术企业集群：政府治理机制
发挥政府治理高技术企业集群的作用，应着眼于高技术企业集群发展的不同阶段，遵循与运用动态的互动机制。高技术企业集群的发展一般经过萌芽、成长和成熟阶段，在不同的阶段，对不同类型、不同成长阶段的集群，政府应采取不同的治理机制。
1.在企业集群萌芽阶段政府的政策
政府必须以现有的或者是新兴的集群为前提制订相应规划，而不能刻意创造集群，应尽量扶持那些处于萌芽阶段或已经形成的企业集群，避免从零开始人为地创造新的集群。波特在“簇群与新竞争经济学”一文中指出：“政府在与民间部门合作的过程中，应加强和建立现存的和正在出现的簇群，而不是努力去创造一个全新的簇群。”所以，对地方政府来说，扶持萌芽阶段和快速发展阶段的企业集群比强制培育新的企业集群更具现实意义。集群是一个复杂的有机系统，由于参与者及相互联系的多样性和复杂性，政府试图通过政策来创造一个复杂系统，几乎是不可能的。政府的主要职能，就是制订社会经济发展规划。规划企业集群是一项错综复杂的系统工程，要根据当地企业经营模式和集群发展的态势，因势利导，顺势而为，遵循市场规律，掌握企业需求，坚持实事求是、因地制宜的原则，力求制订的区域企业集群规划具有良好的前瞻性、地方特色和可操作性。要加快萌芽阶段企业集群的发展，使之尽快进入快速成长阶段，可以通过增强区域因素和集聚效应来提高萌芽阶段企业集群的发展速度，使之尽快进入快速成长阶段。在这一阶段，由于集群远未达到“拥挤”的程度，所以聚集的负面效应很小，地方政府要制定对于目标产业的扶持政策，如土地使用优惠、税收减免、准入门槛降低等，以增强区域因素，吸引更多的企业聚集，以增强企业集群的集聚效应，使企业在聚集中获得更大的优势。在集群萌芽阶段，因为聚集的企业不多，企业的实力弱，所以，在这一阶段，重点在于促进新企业的创立和实施中小企业扶持政策。
对处于萌芽状态的高技术企业集群，各级政府的扶持政策，应贯彻“看得见”的原则，即扶持那些处于萌芽状态的集群，而不是从零开始人为地去创造一个集群。在集群的生长过程中，某种临界状态是存在的。所谓临界状态，是指经营同一门类的企业在地理空间上的聚集已经形成了某种硬核和气候，突破这一点，集群由此形成。在临界状态以前，政府比较难以准确判断一个专业产品区能否顺利生成。在实践中，对于萌芽状态的集群，政府应对其能否成长为集群的潜力进行评估。如果符合集群产生所需要的需求条件、供给条件和其他条件，则应制定专门的优惠政策，建立良好的基础设施等，吸引外地、外资企业进入集群，使集群迅速达到临界规模，在正反馈机制作用下发展为一个具备自我生长能力的集群。
2.在企业集群成长阶段政府的政策
对于已经存在的集群，它的持续发展和不断升级是需要政府的多种干预和政策支持的。已经出现的集群，表明它初步通过了市场的检验。随着聚集企业和机构的增加，集聚效应不断增强，企业集群进入了快速成长阶段。在这一阶段，聚集的企业越来越多，企业间的专业化分工程度越来越高，企业间的纵向和横向合作增加，区域的产业知名度提高，聚集的正面效应急剧增加。同时，聚集的负面效应也开始出现，并逐渐增强。对于快速成长阶段的企业集群，最重要的是增强集聚效应，保持集群内的生态平衡，使集群实现持续稳定的增长。
为增强集聚效应，在集群的快速成长阶段，一方面要继续实施已有的扶持政策，促进企业间以及企业与机构间的纵向和横向合作，在培育专业市场和开展区域营销上发挥政府的组织协调作用；另一方面要进一步完善中介服务体系。在集群的快速成长阶段，集群内的各类中介服务机构为集群集聚效应的增强发挥了重要作用。但是，在我国的一些企业集群中，中介服务体系并不十分完善，因此，地方政府应根据集群的实际情况，引入集群所需要的中介服务机构，为群内企业服务。在这一阶段，中介服务体系的组建模式可以以社会化组建，市场化运作为主，地方政府应改变包揽一切的做法，引导和帮助企业联合组织自发行动起来。
为减少聚集的负面效应，地方政府要规范企业行为，促进集群内企业的良性竞争。适度的企业间竞争为企业的创新和改进提供了原动力，竞争的结果往往会促进成本降低、技术进步、质量提高。但过度的竞争将会破坏区域品牌、削弱集群创新能力、破坏企业间的信任关系。因此，政府要通过法律法规和行业协会或其他企业合作联盟来制约企业不正当竞争的行为。如为防止区域品牌受到破坏，地方政府可以制定产品质量标准，加强质量监督，必要时在集群内设立质量检测和监督机构，加强对集群产品的质量监督与管理。又如为了进一步提高集群产品质量、加强集群企业的质量管理水平。再如，为完善知识产权制度，有效地保护和管理知识产权，防止过度的知识溢出，损害企业创新的积极性，政府和企业联合组织等机构应适当介入，为创新的企业设立有效的补偿机制，以保护企业的创新积极性，维持集群作为一个整体的持续创新能力。
3.在企业集群成熟阶段政府的政策
随着企业的进一步聚集，聚集的正面效应增加的同时也带来了不断增加的负面效应，当负面效应增加的速度大于正面效应增加的速度时，企业集群发展的速度就减慢了，进入了成熟阶段。当集群发展到成熟后期时，聚集正面效应与聚集负面效应相抵消，集群的发展达到了均衡点。此时，集群对潜在的加入者失去了吸引力，集群的企业数和总产出基本保持不变，企业间的网络结构也趋于稳定，集群的结构达到了平衡。在此阶段，集群内已有的众多的高科技及相关企业，各企业间的联系广泛密切，企业间彼此既合作又竞争，形成了一个坚实的网络关系。集群内拥有高度专门化的基础设施，整个企业集群已形成较强的竞争力。在此时，政府的主要角色是“守护人”，工作的重点：一是通过权力下放，淡出对集群的管理，实现企业集群的完全市场化运营。在高科技企业集群的成熟期，客观上要求政府避免直接介入和干预集群的活动，由市场机制发挥主导作用，为企业集群创造一个宽松的发展环境。二是在于防止企业集群僵化和衰退，在继续增强聚集的正面效应的同时，重点减少聚集的负面效应，尽量延长集群的生命周期。为此，政府应与集群企业一起，密切关注与企业集群相关的技术发展动态、本地需求和外地需求及海外需求的变动趋势，以及国际相关产业的发展等与企业集群相联系的信息，为集群企业提供有参考价值的指导政策，防止集群的衰退。三是对于已经形成的成熟型企业集群，政府支持政策的重点是帮助其实现升级改造，使企业群具备持续的增长潜力，帮助集群提高创新能力，培养具有专门技能的人力资源，促进企业群的空间聚集。