经营性国有资产数额大，直接影响着国民经济的效率。国有资产管理改革，必须先建立经营性国有资产的管理体制。按照政资分离、政企分离的改革思路及要求，把经营性国有资产管理职能从多个政府职能部门中剥离出来，设立专门的国有资产管理机构，对经营性国有资产集中实行专业管理。专门设立的国有资产管理机构，会随着经济体制改革的逐步深化而不断调整，不可能一成不变。与此相适应，名称也会不断变化，比如中央政府本级的国有资产管理机构，一度叫做国家国有资产管理局，国资机构撤并后又重新设立，叫做国务院国有资产监督管理委员会，估计今后还会调整。专门设立的国有资产管理机构，对经营性国有资产管理体制改革发挥了比较大的作用。经过多年探索，已经基本上形成了三个层次的国有资产运营管理架构，国有经济的效率有所提高，国有经济布局也日渐合理。
人民是国有资产的最终所有者，这是由中国国有资产的形成过程和社会主义的国家性质决定的。但是，由于国有资产的不可分割性，以及全民参与管理的高成本及低效率，所以，层层委托代理的管理模式不可避免，国家代表全体人民管理全国国有资产，拥有国有资产所有权，国务院（即中央人民政府）作为国家最高权力机关的执行机关，依法行使国有资产所有权。
一、国有资产所有权归全民所有
所有权是指经济主体对资产依法享有的占有、使用、收益和处分等权利，是绝对物权的概念。在中国，国有资产的所有权归全体人民所有。
1.社会主义的国家性质决定了国有资产归全民所有
中国是社会主义国家，社会主义和资本主义的本质区别在于社会主义国家里人民是国家的主人，人民通过人民代表大会行使权利。全体人民是国家的主人，国家所有即人民所有，国家代表广大人民行使国有资产的所有权。如果将这部分资产归属于小范围的某些群体，则会有悖于中国的国家性质，不利于国家的安定团结，也不利于这部分资产作用的最大限度发挥。
2.国有资产的形成过程决定了其所有权归全民所有
新中国成立的时候，国家已经拥有了一定规模的国有资产，如建立社会主义政权时获得的资产；新中国成立前解放区劳动人民的劳动创造，积少成多；没收的官僚垄断资本和帝国主义在华财产；通过赎买的方式从民族资本家手中获得的资产；通过各种方式接受的馈赠、援助等。新中国成立以后，为了发展工业特别是重工业，修复千疮百孔的国民经济，国家有目的地减少社会消费支出，增加生产建设投入。通过剪刀差以农业补贴工业，通过压低工资和集中收取企业利润，政府将全国的资金集中起来，在较短的时间里兴建形成一批具有重要影响力的大型国营企业和国有基础设施。这些国有资产的形成和全国人民的劳动付出密不可分。这数以亿计的新增国有资产成为新中国工业建设的基础，是新中国经济发展的引擎。从归属上看，这部分国有资产的所有权必然属于其创造者——全体人民所有。
二、国有资产所有权由国家行使
中国的国有资产归全体人民所有，但是全体人民不可能作为一个有效的责任主体对这部分资产进行管理。从经济学上看，只有明确产权主体，才能保证管理不缺位和不错位。目前，国家代表全国人民行使国有资产的所有权，由国务院来负责行使权利。
1.从全民所有到国家所有实现所有权实体化
所有者主体虚置是国有资产管理体制中长久以来一直无法解决的问题，也是国有资产管理中诸多问题的根源和国有资产流失的根本原因。理论上，国有资产所有权归全体人民所有，但是全体人民无法对国有资产形成有效管理。没有明确的责任主体对其进行有效监管，必然会产生信息不对称，引起内部人控制和搭“国有资产”便车的现象。管理中“缺位”、“错位”和“越位”并存，权责利不统一，结果是国有资产以各种形式大量流失。必须将国有资产所有权主体具体化、明晰化。国家代表全民行使国有资产所有权是将所有权主体实体化的第一步。
国有资产所有权由国家统一行使，国家行使国有资产所有权体现在两个方面：第一，国家拥有国有资产的最终处置权。相关法律中明确规定在特别时期国家有权统一调配处置国有资产，国家有权协调各方利益，国家有权调整中央和省级、市（地）级政府行使出资人职责的范围；第二，国家拥有引导规范权。国家通过制定法律、行政法规和各种规章制度等，确定国有经济布局和结构调整，规范各级出资人代表的职责和权利，规范国有资本经营预算的编制工作，监督国有资产运营、收益和支出等活动。
2.国务院被确定为国有资产所有权的代表
从全民所有到国家所有成为国有资产所有权主体实体化的第一步。要对国家所有的国有资产进行有效管理，必须将所有权落实到具体的执行部门上，通过法律明文规定其职责和权益。依据《宪法》规定，最高权力机关的执行机关国务院代表国家行使国有资产所有权。
当然，依法规定国务院代表国家行使国有资产所有权是根本。按照一级政府一级事权的原则，国有资产所有权的行使还要进一步具体化，即把国务院代表国家行使的国有资产所有权分解到各级政府，各级政府均作为出资人代表，分别代表国家具体行使权力。除此以外，各级政府还可以依法授权专门的国资管理机构，让其代表本级政府履行出资人代表的职责。