省政协科技教育委员会
我省民办高等教育发展的实践表明，民办高等教育不仅是对公办教育的有益补充，而且是对深化教育体制改革、提高教育资源运行效率和促进政府教育职能转变的重要探索，为我省教育事业发展做出了重要贡献。党的十七大报告提出：“十一五”要“优先发展教育”“鼓励和规范社会力量兴办教育”。为落实党的十七大报告精神，促进我省民办高等教育的健康发展，2008年4月至10月，在省政协副主席徐辉的带领下，省政协科教委调研组就我省民办高等教育进行了专题调研。徐辉副主席结合课题召开委员约谈会，带领调研组走访省教育厅，考察浙江树人大学、浙江大学城市学院，召开8所独立学院和9所民办高职院校座谈会，赴湖南省和陕西省学习考察等，形成了专题调研报告。又进一步听取民办教育研究机构专家意见，征求有关民办高校和独立学院的意见等，形成了以下意见建议。
一、我省民办高等教育发展取得的主要成绩
（一）各级党委政府高度重视大力支持形成了良好的发展局面
回顾我省民办高等教育的发展历程，从上世纪90年代到本世纪初，省委、省政府连续出台政策，鼓励和规范民办高等教育发展。1998年省政府出台《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》、2000年中共浙江省委制定《浙江省教育现代化建设纲要》对民办教育发展作了规划、2007年省政府印发《关于进一步加强民办高等学校管理的若干意见》等，为我省民办高等教育发展创造了良好环境。各级党委政府重视教育管理体制改革，鼓励办学体制创新实践，2007年全省独立设置的民办普通高校已达12所，其中民办本科1所，民办高职11所。由公办本科大学创办、按民营机制运作的独立学院20所。目前民办普通本专科（含高职）招生、在校生分别达到7.6万人、22.79万人。在校生总数已占全省全日制普通本专科在校生总规模的1/3，较好地满足了人民群众对高等教育多样化的需求，有力推动了我省高等教育的大众化进程。
（二）我省民办高等教育发展呈现两个亮点
一是结合浙江经济迅猛发展的实际，鼓励和支持民办高等教育快速发展。与我省民营经济发达相对应，各级党委、政府解放思想，实事求是，按照邓小平同志“三个有利”原则，积极创办民办教育，形成了若干次民办教育发展的高潮。从高中段教育到高等教育，渐次实现快速发展。民办高等教育在办学规模和办学质量上都取得较大成就，是全国民办高等教育发展较早的省份之一。
二是率先创办独立学院。1999年我省积极探索，利用优质本科教育资源，在若干高校创办按民营机制运作的二级学院，努力在体制外寻求发展空间。二级学院依托母校优势，以本科院校为投资主体、利用银行贷款建设组建，以民办机制灵活运作，在全国首开先河。教育部在调研的基础上推广并规范了独立学院的办学模式。我省独立学院成为扩大高等教育办学规模，满足社会对高等教育需求重要途径的经验，得到广大群众的认可。
在肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到，经过20多年的发展，我省民办高等教育虽然取得了很大进步，但是，仍处于发展的初级阶段，距离我省教育现代化要求尚有很大差距。
二、我省民办高等教育发展存在的主要问题
（一）促进我省民办高等教育发展的相关法律还不健全
从发展过程看，我国民办高等教育是在相关法律不完善，相应制度完全空白的背景下成长的，走的是先发展后规范的路子。2002年国家出台《民办教育促进法》及2004年出台《民办教育促进法实施条例》后，我省为解决掣肘民办高等教育发展的困难和问题，做了很多工作，但因政策法规方面的限制难以破解，立法工作步履艰难。目前我省《贯彻民办教育促进法实施条例》仍在制定之中，由于法规不完善，国家《民办教育促进法》及《实施条例》的许多内容在我省仍然停留在法律字面上。
（二）我省民办高等教育发展仍未得到应有的重视，民办高校缺乏应有的社会地位
民办高等教育是在各级政府的鼓励和扶持下发展起来的，但随着经济的发展和政府办学条件的改善，民办高等教育受重视的程度在逐渐降低。从政府管理职能看，目前我省民办高等教育管理工作均由教育行政部门职成教处兼管，没有专职编制人员，工作上存在时紧时松的情况。在高校考评中，民办高校仍被按党委领导下的校长负责制考核，对民办高等教育缺乏分类管理。学校收不到党政部门下发的文件，党校培训也不安排参加，以至于对上级的精神不能及时了解贯彻。民办高校的社会公益性形象也树立不够，政府在这方面的支持和宣传较少，高考录取也放在第三批和第四批。因此，一些民办高校教师常因“民办”而感到自卑，缺乏做好民办教育工作的自信。据了解，2002年以来我省没有出台过大的促进民办高等教育发展的政策。近年来民办高等教育已有走下坡的趋势，一些由政府投资按民营机制运作的高职院校，因各种原因有的现已改为了公办。
（三）各级政府对民办高等教育的资助和扶持不够有力
目前我省还没有设立“民办高等教育发展基金”，已落后于全国其他一些省份。在鼓励民间资金投入民办高等教育方面，也缺乏应有的力度，全省民办高等教育的民资投入日渐萎缩。尤其在民办高校举办者取得合理回报问题上，有关政策不够明晰，影响了民间资金对民办高等教育的投入。在政府资助方面，国家出台的“奖助学金”配套政策，个别地方政府没有按规定全额配套，有的还不给配套，个别地方还向民办高校收取10%的社会统筹费等，进一步加重了学校的负担。按照《民办教育促进法》规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业发展。”但在现实中金融机构为了规避风险，一般不愿借贷给民办高校。在土地使用方面，一些民办高校的土地偏少，难以实现规模发展。
（四）民办高校教师待遇偏低，师资队伍不稳定影响学校的发展
据了解，因办学经费等方面的原因，普通民办高校一般是按企业标准为教师办理养老等保险，因此退休后领到的养老金只有公办高校教师的一半。住房方面，因为是学校自筹解决，与公办高校比差距明显。杭州万向职业技术学院拿出每人40万元安家费引进教师，但也留不住。由于物价上涨等因素，公办高校可为教师增加工资，民办高校因收费不变无力增加。总的看民办高校因办学经费拮据，过去高收费的办学优势已在逐渐消失，教师福利待遇与公办高校教师比也在逐步拉开，影响了师资队伍的稳定和正常交流。如浙江树人大学从公办高校引进1名副校长，每年补贴1万元，但该副校长的待遇还不及他原来学校的中层干部，使学校感到补贴不起。待遇低已成为影响民办高校师资人才引进和交流的一个瓶颈，近年来一些民办高校讲师、副教授经常流失，个别学校还出现了两名副校长相继离职的情况，以至于民办高校难以从根本上实现师资力量的优化组合和教学质量的提高。
（五）依托公办高校发展的独立学院有待进一步规范
独立学院的发展为解决我省高等教育资源不足，推进高等教育大众化发挥了重要作用。但是，按照教育部近期出台的规定，还存在办学不规范的问题。如学校没有独立于公办高校，同时又按民办高校的标准收费，成为既非公办又非民办的独立学院。尽管我省独立学院办学比较规范，社会信誉也比较好。但是，其办学上游离于《高等教育法》和《民办教育促进法》监管的边缘，违背教育市场公平竞争原则，挤压了普通民办高校的生存空间，给我省民办高等教育事业发展带来了不利影响。
（六）民办高校内部管理机制尚不健全
民办高校就其较强的私人法人性质，在创立过程中就已主动自觉地引入了较多的市场化和企业化运行机制，这一机制在学校运营和权力配置中发挥了重要作用。但目前民办高校还未建立完善的法人治理结构，学校内部管理还存在较多问题。如董事会机构不健全和活动欠正常，理事会（董事会）等决策机构的组织形式、组成人数、职权规定及相关议事规则、校长的聘任和职权等缺乏明确规定。学校理（董）事任期和产生办法等具体规定、理（董）事会成员资格的具体要求和亲缘关系的规避条款、监事作为法人治理的必需要件设置等规定也不明确。因此，造成了民办高校法人治理结构不完善，影响了学校自我治理、自我发展、自我约束机制的形成，也影响了学校决策的民主化、科学化和持续发展。
三、对加快我省民办高等教育发展的建议
（一）要充分认识发展我省民办高等教育的重要性及其意义
20多年的实践证明，民办高等教育越发展，人民的教育公平权利就越有保障。目前我省高等教育入学率已达73.69%，毛入学率已达40%，步入了大众化的门槛。从高考入学率看，2008年我省共招生269700万人，其中本科生145447人，专科生124298人。公办本科入学率为55.57%，民办本科入学率为44.43%（专科未分开统计），民办本科入学率已占本科入学率的接近一半。因此，如果民办本科（主要是20所独立学院）办不好，我省高校本科入学率将下降。这将给我省高等教育发展带来较大影响，不仅会影响高等教育的大众化进程，而且也会影响省财政的预算安排。据民办教育研究机构估算，我省12所民办普通高校和20所独立学院，每年在办学经费方面可为省财政减轻约11亿元的负担（还不包括间接的社会效益）。又据我省计生部门《2005年发展战略研究报告》预测，到2020年前后，我省15岁至60岁劳动年龄人口将达到高峰。这期间高等教育的适龄人数还将保持，办学规模也会持续。因此，各级党委、政府应充分认识办好民办高等教育的重要性，把民办高等教育作为我省高等教育发展的重要环节予以重视。
（二）要进一步加强对民办高等教育的领导和管理
目前我省民办高校面临的困难和问题十分突出，教育部〔2007〕25号令和〔2008〕26号令对普通民办高校和独立学院提出了规范的具体要求和时间表，如果民办高校尤其是独立学院达不到教育部规定的要求，就有可能停办或转变为其他办学形式。因此，在贯彻教育部“两个令”期间，我省应抓紧有关工作。建议成立由省领导牵头、相关职能部门参加的联席会议，统筹考虑普通民办高校和独立学院面临的困难和问题，结合制定我省高等教育中长期发展规划，对民办高等教育发展做出安排。在管理方面，建议在各级政府设立民办教育管理机构，协调解决各类民办教育事务（民办高校的具体业务仍由教育行政部门按同层次同类公办高校管理）。要不断深化高等教育管理体制改革，扩大民办高校的办学自主权，在专业设置和招生等方面，在本省权限范围内给予充分保障，为民办高等教育发展创造更好的环境。
（三）要进一步加大对民办高等院校的扶持力度
目前我省民办高等院校普遍存在办学经费不足的问题，贯彻《民办教育促进法》就是要落实法律规定的“县级以上人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”的政策。据调查，我省民办高职院校每学年生均教育收费为8000元左右。而公办高职院校每学年政府生均基准拨款标准为5075元，加上所收学费按6000元计，每学年生均教育经费在11000元以上，明显高于民办高校。由于民办高校的收费是政府定价，学校缺乏自主权，因此在办学经费方面存在一定困难。为此，建议省政府在我省设立《浙江省民办高等教育发展基金》，专门用于补助民办高校办学经费和提高教师待遇及补贴学生奖助学金等。这项基金在福建、山东等7个省已经建立，在我省一些市县也有举措。如杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴等市相继出台了扶持民办中小学教育的政策。绍兴市从2007年起为市本级民办中小学教师按城镇居民基本医疗和养老标准办理了保险，并从2008年起每年所需经费列入教师所在单位预算统筹安排。温州市政府同意批转了市教育局、市财政局、市人事局、市劳动保障局、市住房公积金管理中心等5家单位一起制定的《温州市民办学校教师依照公办学校教师标准落实“五险一金”政策的实施意见》，使全市1605所各类民办学校的31449名教职工，凡符合政策的都可享受“五险一金”待遇。据了解，我省民办高等院校教职员工总数在3000～4000人，队伍并不庞大，政府财政应加大对民办高校的资助，根据民办高校与公办高校生均办学经费的实际差距，制定补贴标准。在搞好资助的同时，根据办学情况，适时由市场调节放开民办高校的收费管理，政府给予监督，促进民办高校的自我发展。
（四）要依据法律精神明确我省民办高等院校的法人属性
按照《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”因此，民办高等院校理应属于事业法人。这方面湖南省已走在前面，2008年湖南省政府出台《关于促进民办教育发展的决定》，明确提出“民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。这在理论和实践上对民办学校的性质和身份进行了界定，受到了广大民办教育工作者的欢迎。这也是一项十分重要和紧迫的工作，目前我省普通民办高校仍按“民办非企业法人”身份定性，明显不利于学校与公办高校一样享受国家的有关政策。依托公办高校发展的独立学院虽然是按事业单位待遇为教职工办理养老等保险，但按教育部〔2008〕26号令要求，学校脱离母校后就将面临教师身份和待遇的问题，因此应尽早研究考虑。建议我省通过立法或出台政策，将民办高等院校的法人属性定性于“事业法人”，并冠以“民办事业单位法人”或“自收自支事业单位法人”，以区别于公办高校的事业单位法人。这样归类有利于政府一视同仁地对待不同类型的高校并实行统一管理，也有利于政府管理机构的整合与协调，从而解决民办高等教育如学校建设、师资待遇、优惠政策、会计制度等方面的一系列问题。
（五）要按照《民办教育促进法》的规定保障学校举办者取得合理回报
目前我省民办高等教育的基本特征是投资办学，而不是捐资办学。因此，合理回报问题不明晰，就难以吸引民间资金对民办高等教育的投入。为此，我省应进一步落实《民办教育促进法》精神，切实按照《民办教育促进法实施条例》“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从学校的办学结余中按一定比例取得回报”的规定，按有关比例，如《条例》规定的“民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后的余额”给予回报。同时，各级政府应按法律精神，对民办高校举办者取得合理回报在适用会计制度和税收等方面给予保证，切实体现“谁投资谁受益”，以鼓励和吸引民间资金对民办高等教育的投入。
（六）要重视解决独立学院贯彻教育部〔2008〕26号令的有关问题
根据教育部〔2008〕26号令规定，在26号令施行以前设立的独立学院，5年内要基本符合26号令规定要求，否则将难以通过考察验收和核发办学许可证。从目前情况看，我省多数独立学院都难以达到教育部规定的要求，主要问题是校园规划和投资主体引进难以解决（办学场地不少于500亩，并引进民间资金）。目前多数独立学院是依托公办高校固定资产进行办学，解决土地问题十分困难。因此，按照《民办教育促进法》“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠”，“可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”的规定，建议由省政府牵头通盘考虑，按《民办教育促进法》的规定解决土地问题，或由政府给予特殊优惠政策，扶持学校走过困难时期。在引进民间资金方面，建议省政府在制定本省立法或出台新的政策时给予明确。如出台鼓励政策吸引民营企业或民间资金向学校投资；或由政府及独立学院建立资产管理公司，按民营机制运作，引入民间资金或银行贷款，解决独立学院的投资主体问题。对确实不具备条件的独立学院，建议将其划归公办高校管理，以确保独立学校平稳过渡稳定发展。
（七）要进一步规范民办高校的内部管理和办学行为
作为独立的法人实体，民办高校及其举办者应认真贯彻党的教育方针，规范内部管理和办学行为，其核心是建立完善的法人治理结构。一是要完善董事会组织形式。鉴于《民办教育促进法》对民办高校法人治理结构的规定比较原则，建议我省在立法时对民办高校的董事会组成人员做出明确规定，以避免“家族化”或有名无实的现象。二是完善董事会领导下的校长负责制，理顺民办高校的内部关系。合理分配董事会和校长的职权，构成相互制衡的权力格局，形成科学决策、执行和监督机制，使内部不同机构发挥最佳效能，防范经营风险。三是推进专家治校和民主管理。在民办高校办学利益相关者之间形成责任分担、利益共享的和谐关系，促进所有利益相关者对决策、管理、监督的有效参与，并建立学校监事会或类似监督机构，防范制度缺陷和道德风险。四是要加强对民办高校的财务监督。健全财务机构，落实财务制度的监督管理措施。
总之，促进民办高等教育的发展，目的是为了给社会全体成员提供更多、更好、更公平的教育机会和教育福利，推进公平有效和新型的现代国民教育体系的建立，实现高等教育优质资源的极大增长和极大丰富，为我省社会主义现代化建设提供更加有力的人才支撑。同时，民办高等教育也只有在办学条件和教师待遇等方面都能与公办高校一样或更好时，才会有更加美好的明天。