德国高等教育历史悠久，实力雄厚。世界著名学府——古老的海德堡大学成立于1386年，是德国高校的长者；19世纪由洪堡兄弟成立的洪堡大学为人类文明培养过25名获诺贝尔奖的杰出学者。德国高等教育是19世纪世界高教发展的楷模。
一、德国高等教育基本情况
德国许多大学均有数百年的历史。冯·洪堡特（1767—1835年）提出的“研究与教学相统一”的原则至今仍被推崇为大学治学的指导思想。
德国大学享有一定程度的“自主权”，大学可自行决定聘任教授和招收学生，同时实行“学术自由”。除少数必修课外，学生完全可以根据专业要求和自己的志趣安排学习计划。德国大学绝大多数由国家办，但国家也鼓励私人和民间组织办大学，并给以必要的指导和资助。《高等学校总法》规定，大学的任务是通过科研与教学来扶植和发展科学艺术，使学生在科学知识和科学方法及创造能力等方面得到训练，以适应未来职业的需要。
近代德国大学源于“文化国家”的理念。它要求国家举办大学，并承担无限责任和义务，而大学则完全享有学术自由。在文化国家的框架下，德国大学之所以能得到高水平的发展，一是由于政府乐于支持。二是由于联邦和各州政府具备支持的能力。这是德国高等教育政策的基本出发点。然而20世纪90年代以来，德国的高等教育政策基础遇到了挑战。
首先，政府支持高等教育的实际财力急剧下降。由于德国在高新技术领域方面的发展不足，导致其在国内和国际市场上缺乏足够的竞争力；而两个德国统一所带来的后续效应，更使其经济发展越发显得困难。自20世纪90年代以来，德国经济的平均年增长率长期徘徊在1％—2％。这种经济形势给“文化国家”理念的实现以及以国家投入为主体的高等教育运行机制带来了负面的影响，使政府对高等教育的财政拨款连年减少。据统计，1996年联邦和各州政府的高教拨款比1995年减少了20亿马克。在学生人数大量增加的情况下，政府1997年提供的资助金反而比1992年的30亿马克削减了2.7亿马克。它直接导致各州纷纷出台强行合并机构和硬性裁员的政策，使得高等学校教学研究条件进一步恶化，也使那些来自中等及中等以下收入家庭的学生经济陷入困境。
其次，政府在经济上无条件支持高等教育的信念发生了动摇。按照传统大学观，大学只处理纯粹理性活动，而不涉及其他社会责任。但随着社会的发展，政府越来越希望大学对社会承担更多的责任，尤其在参与国际合作和竞争中发挥作用。就政府来说，要保持国家经济、科学及教育方面的优势，改革高等教育势在必行。事实上，在大学抱怨政府投入不力的同时，大学本身也受到了来自社会各方面尤其是政府的批评。针对上述问题，联邦政府高等教育改革政策的基本思路是努力在高等教育领域实现平等、竞争、效率、开放和自治的目标。
二、促进受教育的机会平等均衡
平等目标主要表现为政府对贫困青年及适龄女性青年接受高等教育的补救倾向和措施。
首先，联邦政府重申了大学免费的政策取向。贫困一直是困扰实现受教育机会平等的主要原因。近年来的经济状况及出于追求效率的考虑，曾迫使德国一度展开了对大学收费的讨论。由于基督教民主联盟的大力推动，全德已有4个由基督教民主联盟执政的州通过法案，授权所属大学收取学费，尤其是对那些需要较长时间完成其学位课程的学生收取学费。但是，社会民主党上台后却一再承诺，他们将取消大学收费。因为新政府坚信，只有在各州政府的支持下，才能努力清除妨碍教育机会平等实现的一切障碍。由于社会民主党执政的州远远多于基督教民主联盟执政的州，因而，联邦政府的更迭，阻止了德国大学收费进程，并从总体上重新回到了免费高等教育的道路上来。
其次，联邦政府提出了有关促进教育机会平等的具体主张。第一，要加强教育系统内部职业教育与普通教育之间的相互渗透性，使经过双元制职业培训的学生能像其他中学毕业生一样获得接受高等教育的同等资格。第二，在保证学生的基本生活需要的前提下改革《联邦教育促进法》，资助有困难的大学生完成高等教育阶段的学习。新政府上台后，提出了所谓“三篮子模式”。在学生提出申请的前提下，它包括三种呈递进关系的资助计划：一是每月400马克的基础性补助，二是与其父母收人挂钩的特殊补助，三是毕业阶段的专项贷款。
第三，扩大妇女接受高等教育的机会。这一点在两届政府的政策中均得到了体现。其中尤其突出的是1998年的《高等学校总纲法》，不仅把照顾有子女的学生的特殊需要、保障高校中男女平等权利写进高等学校的任务条款（第2、3条），而且在有关学生考试的问题上充分考虑到了母亲的权利。
三、建立以大学业绩为基础的竞争机制
这是德国最近两届政府的共识，如果说上届政府旨在使大学具有“更强的竞争力、更高的效率以及更有成效的管理”，那么本届政府的改革目标则是建立“一个有效率、有差别的大学体系”。
首先，逐步引入以大学业绩为基础的政府拨款模式。其要旨就是将大学的教学和科研成绩以及培养学生的质量作为政府拨款的变量指标，以增加拨款的弹性。它将大学的基本办学经费分成基本部分和增量部分，其中的增量部分将严格按照大学的实际业绩来投入，而且该部分在整个办学经费中的比重也逐步增加。而在大学的基本建设资金投入方面，则要求引入基建经费凭证制度。据此，联邦和州政府拨给大学的基建费将以凭证的形式，按学生的人头数给大学，从而使该凭证的数额与大学的学生人数直接挂钩，并最终与大学的办学业绩直接联系起来。
其次，建立大学业绩的评估制度。评估是以业绩为取向的国家高等教育财政拨款和大学内部资金分配的基础。由于大学的教学和科研以及培养人才的质量被作为政府拨款的基本参照指标，因此，新的《高等学校总纲法》明确提出，它们也同时应该成为评估的基本指标。与之相应，学生也必须参与对大学教学质量的评估，而且评估结果也应该正式公布。
第三，建立以市场为导向的劳动和工资制度。劳动和工资制度改革包括重新制定教师的评审办法和建立一种讲求业绩能力的灵活的工资制度。主要包括：①设立“助理教授”职位。在德国，取得大学授课资格者，平均年龄为40岁。这种过长且费神的大学授课资格降低了德国大学教师职业的吸引力。设立“助理教授”职位，其目的是加强学术青年在其学术职业准备期内的自主性和主动性，使更多有才华的科学后备力量能留在大学或将大学以外的有为青年吸引到德国大学中来。②将教授工资与其业绩挂钩。改变仅仅以受聘职位为依据的传统工资制度，代之以一种新的具有竞争性和灵活性的工资制度。它将由两部分构成，一是不涉及个人业绩的基本工资部分；一个是与个人业绩挂钩的变化的补贴部分。③强化学术中间层（学术助手）的责权意识。学术中间层是德国大学教学和研究的骨干力量，从其工作的学术性质出发，调动其工作积极性，同时也为了约束其活动范围，仿照企业的做法，通过与其签订“科学劳资协定”，来明确其职业岗位。
第四，建立压力与机会并存的学习制度。这方面的改革主要是：①限制大学的正常修业年限，并制定了有关中期考试的新规定。如将高等专科学校的最高修业年限限制在4年，而将大学的最高修业年限则限制在4年半。对于中期考试，也通过相关法律的制定，使成为所有大学专业的必须考试。②增加了学习成绩的影响力。在限额招生专业的学习名额分配中，以往主要依据生源所在地，以及与之相关的社会福利，特别是家庭经济因素来操作。新修订的《高等学校总纲法》则规定，对于其中25％的学习名额，将根据申请者中学毕业的学习成绩来加以分配。这种新规定将增强学生和学校的竞争意识，更有利于提高大学新生的质量。③加强人才的选拔和资助工作。包括设立高额奖学金，资助那些在严格选拔过程中脱颖而出的精英人才。同时，还包括大力发展研究生教育，以确保科学后备人才的培养工作和支持力度。
四、改革管理体制，鼓励大学对外开放
首先，鼓励大学向其他大学、科研机构和企业界开放。近代的德国大学一直是研究的中心，但科学的分化使得包含所有学科的传统“完全大学”逐步瓦解，开展校际以及大学与校外研究机构间的合作成为大学一种必然的选择。此外，这种合作还有一个更加直接的意义，即增加大学的收入，并最终减轻国家的财政负担。就大学之间的合作而言，联邦政府对近年来在德国许多大学之间进行的教学和研究交流合作工作给予充分肯定，如海德堡、曼海姆、莱比锡、哈勒等大学之间的教学合作项目等。针对大学与校外机构的合作，联邦政府于1997年专门提出了“研究开发和科技市场全球化一国家相应的创新政策”的报告，旨在重点支持大学与校外机构的合作开发和研究，譬如，以亚琛工业大学和马普研究所为主力的生物技术能力中心等。
其次，大学在教授任职条件和学生管理方面更加柔性化。传统的教授备选资格已不再是应聘教授的必要条件，它完全可以通过在大学内大学外所获得的同等科学成就来证明。这种改变将有利于吸引大批有才华的学者进入大学，并实现教授的年轻化。对学生一是通过建立和完善所谓“第二条教育道路”，使那些传统意义上不具备入学资格的学生，尤其是那些职业教育的毕业生有可能和其他中学毕业生一样获得上大学的机会。具体的措施包括鼓励发展具有高等教育性质的职业学院以及加强各级大学之间，如高等专科学校与大学之间的相互衔接。二是通过建立可累积、可流通的学分制，方便学生的转学和流动。按照《高等学校总纲法》的规定，这种积分制度要使学生的学习成绩在同一学校的不同专业或不同学校之间的相互承认成为可能。
第三，促使大学结构和层次多元化。1993年，德国科学审议会在“关于高等教育政策的十点建议”中，就提议把大学的培养分为职业教育和学术教育两个层次。目前在大学新设立以职业定向为目标的学士学位（Baehelor）的努力，也是上述认识在政策上的反映。除此之外，德国大学多元化的努力更加体现在建立多种类型的大学体制方面。近两届政府的高教政策表明，国家今后不仅要大力发展高等专科教育，而且还要继续鼓励兴办非国立的大学。
第四，追求大学的国际化。前联邦教科部长吕特格尔斯和外交部长金克尔在1998年7月3日就德国大学的国际化问题发表了联合新闻公报。公报重申：“对于联邦政府来说，一个中心的政治任务，就是要使大学更具国际性……要增强在德国从事科学和学习的吸引力。”为此，政府主要采取了如下措施：①在规定的学习年限内，进行建立与国际接轨的学士和硕士相连的学位文凭制度的试验。其中最引人注目的是设立德国不曾有过的学士学位。它主要授予那些接受过至少3年高等教育的毕业生，具有终结性职业文凭的性质。②作为配套性的政策，德国于1997年在里斯本签署了欧洲相互承认大学学历文凭的协议。一年后，德国联邦教科部长与法、英、意三国教育部长又在“面向欧洲大学”研讨会上发表联合声明，再次强调了促成大学课程和文凭对等和协调的必要性。③从法律上排除外国留学生居留许可方面的障碍。通过修改外国人法，德国对外国人居留许可的框架条件作了重要的修正。就外国留学生而言，只要其提供的生活保障证明符合实际，就允许其延长学习期限，转换专业及勤工俭学。这为外国人在德国学习和生活提供了更加方便的条件，更加有利于德国大学的对外开放。
五、扩大自我管理权，建立灵活的办学体制
德国高等教育管理历来被分为国家行政管理和学术自我管理两个部分。两者虽在形式上定位明确，但在操作上却一直处于复杂而微妙的关系之中。政府控制与大学自主始终是德国高等教育发展中的一对永恒矛盾，其中大学自主的努力又是矛盾的主要方面。为此，联邦政府把扩大大学自我管理权和提高自我责任能力提到醒目位置，在明确政府有条件财政拨款职能的基础上，使大学最大可能地获得自治权，自主地建构特色，并提高其自身的竞争力。
首先，在财政上大力推进“经费包干制”。德国大学的财务管理通常采用两种模式：一是所谓传统的南方模式，即政府的严格分类管理模式。在这种模式中，财务管理是州政府的事务，由政府向大学委派财务督察全权负责，经费也必须按照州政府的财务管理条例实行严格的管理。二是北方模式，即大学经费自主包干的模式。在这种模式中，由州政府或大学的董事会授权大学自主灵活使用预算内的包干经费，而且各项目之间可以相互打通使用。虽然在大学中仍然设有财务督察，但他不是作为政府的特派员，而仅仅是大学的一个成员。按照联邦政府的设想，扩大大学的自主权，首先就要继续推广所谓的北方模式，只有这样，才与前面所说的改革目标相吻合。至于“基建经费凭证制度”的引入，则更是从另一个侧面体现了联邦政府简政放权的决心。
其次，从立法上进一步扩大了大学自由规范和处理教学和研究事务的权利。一个最突出的表现，就是在新《高等学校总纲法》中删除了有关“学习条例”、“课程设置”、“其他成绩证明”、“科研的协调”和“取消学籍”等条款，并对“学习改革”、“学习和考试条例相互协调”、“考试”及“考试条例”等条款进行了重新修改规定。上述改革的基本考虑就是，既然教学和研究是大学自己的事务，联邦的高等教育立法就不应该再对此做出具体的规定。鉴于各州高等教育立法必须遵循联邦总纲法所确立的基本原则，所以，它实际上也意味着各州不会再就上述内容做统一而具体的法律规定。