人类社会的保障机制是随着人类社会的出现而产生的，人类为了自身的生存和发展，防御来自大自然和社会环境中各种各样的风险，必须过着群体生活，依靠社会力量抵御风险。社会保障正是人类在群体性的社会生活中逐步发展出来的一种社会制度。随着生产力的发展和人类社会的进步，社会保障制度也不断从低层次向高层次推进。现代社会保障制度是在西方近代以来的工业化城市化过程中形成的，其间经历了诸多的变革、发展与完善。探讨西方近代以来社会保障制度的历史演变过程，对于理解今天的社会保障制度是非常必要的。
（第一节）西方社会保障制度的形成
一、西方的社会保障萌芽
追溯社会保障的历史进程，我们大体可以把它划分为古代的社会保障和现代的社会保障两个时期。早期或古代的社会保障制度又经历了“慈善”和“济贫”两个阶段。
（一）古代的慈善活动
“慈善”一词在古希腊文中的含义是神对人的爱。古代社会保障是以慈善制度为特点的，这一过程从原始社会末期私有制产生一直延续到封建社会末期。在这一过程中，通过互助共济的传统习俗的积淀，形成了世俗的慈善事业；继而宗教又把这种世俗的慈善活动纳入自己的宗教活动范围，作为实行宗教精神统治的物质基础之一，成为宗教的慈善事业。最后，在许多地方，世俗的慈善活动和宗教的慈善活动又被进一步纳入国家行为，形成国家制度的一个组成部分。不过在君主制度下，这种国家行为通常表现为一种君主对臣民的恩赐。在这种恩赐过程中，受惠者不知不觉地付出了人身依附的代价。这种慈善活动实际上成了统治阶级维护国家政权，缓和社会矛盾，保持统治秩序的一种社会机制。
在古代欧洲，较大规模的有组织的“慈善”活动，始见于公元６世纪兴起的罗马城邦社会。在罗马帝国灭亡之后的城邦社会里，市政当局曾用公款和捐款购买谷物，通过廉价出售以压低市场价格，或将谷物无偿地分发给丧失劳动能力的人和阵亡将士的遗属，以维持他们的基本生活。
在“黑暗的中世纪”，由于生产力水平低下，社会保障是以教区领地或氏族地主对农奴的“保护”面目出现的。农户为贵族领主耕作，跟随他们征战，而贵族地主则负责为年迈的农民免费提供住处，并由教会或教区主办和管理的各项慈善事业，为丧失劳动能力者提供最低限度的生存条件，如在灾荒年为贫困农户提供种子和口粮等。这种保障应该说是没有制度保障的，它完全取决于贵族的主观随意与年成的丰歉。
在此阶段，许多国家还出现了一些带有浓厚宗教色彩的济贫助弱的机构和团体，在民间也自发出现一些慈善机构。这些民间的、政府的和宗教的慈善活动常常混在一起。也有许多国家出于功利目的，主动将其合为一体，形成带有准官方性质的宗教慈善机构，发展世俗与宗教的慈善事业。
（二）福利改革与济贫制度
中世纪末期，经过文艺复兴的洗礼，传统的人身依附关系开始解体。同时，连年不断的战争、欧洲大陆的天灾瘟疫、商品经济的发展，使大批农民开始向城镇流动。这些乡村农民在摆脱传统的人身依附关系的同时，也失去了土地，失去了传统的职业保障和生活保障。他们在城市形成城镇贫民和城镇乞丐阶层，造成了日益增多的贫困现象和社会问题。特别是随着资本主义生产方式的出现和现代化程度的提高，无产者的失业、伤残、疾病、年老不能劳动等已经成为日益突出的社会问题。面对社会上日益增长的保障需求，传统的以慈善为特征的社会保障机制只是杯水车薪，显得力不从心，迫切需要由国家出面介入，使救助行为成为政府的一项社会政策。正是在这一背景下，引发了欧洲最早的福利改革。
１６世纪３０年代，法国开始福利改革。１５世纪末至１６世纪初，由于农业歉收，法国农民拒交什一税，导致许多农民背井离乡，流入城镇。
但是法国当时的工业化、城市化水平还很低，无法容纳大量流入的贫苦农民，许多农民便流落街头，沦为职业乞丐，形成城镇贫民阶层，给法国社会带来了严重的社会问题。面对这些社会问题，法国政府进行了社会福利改革，把原来由宗教团体分散掌握的福利设施接管过来，在城镇中形成了一个由非神职人员组成的统一的社会保障行政机构。除了发放赈济物资以外，还实行劳动培训、儿童教育、统筹资金、统一管理等一系列改革措施，并使社会保障从单一缓解社会冲突转变为同时向社会成员提供劳动机会，具有既实行福利救助又保障生产的双重性质和功能。这场改革适应了资本主义发展的需要，宗教团体掌握的慈善事业逐步由世俗政权接管，由非神职人员主持的社会福利事业应运而生。
社会保障机构也由乡村转向城市，由分散走向统一。
英国１６世纪也进行了福利改革。英国是工业革命的摇篮。１６世纪，英国开始了圈地运动。圈地运动的结果之一就是农村人口大量涌进城市，并且聚集在城市中。大量的农村人口突然被强制地同自己的生产资料分离，被当作不受法律保护的无产者抛向劳动市场，他们在摆脱了土地束缚的同时，也失去了生活保障，失业、伤残、疾病、年老等等社会问题接踵而至。为此，英国政府从抓救济贫民入手，于１５３０年至１５９７年间通过了１３个有关处理流浪者的法案。１６０１年英国女王伊丽莎白一世在原有法案的基础上颁布了《济贫法》（史称“旧济贫法”）。该法案用征税的办法对圈地运动中流离失所的贫民实行救助，包括各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，用以救助无力谋生的人，并负责组织失业者从事劳动，安排孤儿当学徒等。旧济贫法兼有强迫劳动和福利救济的性质，在主观上是为了将劳动力束缚在他们所属的教区，阻止劳动力背井离乡、四处流浪。改革的最初动机是为了稳定旧的社会秩序，但客观效果却带来社会保障形式的一次重大变革。
法国的福利改革和英国旧济贫法的诞生，说明当时变动的社会结构和生产方式已使旧的保障方式无法行使稳定社会的职能，社会保障不能不由个人和教会的慈善事业转变为国家的社会职责，这一转变使社会保障开始走上国家化、社会化的轨道。但是，工业化以前的济贫法以及与之类似的法规，仍带有传统救助事业的特征，大多出于宗教信仰和人道主义的动机，不承认救助事业是一种国家与社会的义务和责任，也不承认要求救助是公民的一项基本权利。
二、现代社会保障制度的产生和形成
现代社会保障制度的产生是以英国颁布新济贫法为起点的。新济贫法标志着现代社会救济制度的形成，它是现代社会保障制度形成的初级形态。现代社会保障制度的真正形成是现代社会保险制度的确立与形成。
（一）现代社会救济制度的形成
现代社会保障制度的雏形最早可追溯到１９世纪上半叶英国颁布实行的新《济贫法》（１８３４年）。自从英国实行圈地运动和走上工业化道路以后，贫民越来越多，日益增多的贫民聚集于城镇，成为当时英国政府最感头痛的社会问题。贫民问题解决不好，可能会危及政府的统治秩序，导致社会动荡，阻碍方兴未艾的工业化进程。为此，英国政府于１８３４年颁布新《济贫法》。新济贫法要求对申请救助的贫民进行严格的分类和考查，由于条件苛刻，以至于有些人宁肯饿死也不愿领取救济金，结果导致新济贫法难以推行下去。但它较旧济贫法在性质上还是有重大的区别：新济贫法规定，社会救助属于公民的合法权利，对贫民实行救助是政府应尽的义务。这就等于承认，人人有生存的权利，政府负有保障公民生存的责任。新济贫法还认定救助不是消极行动，而是一项积极的福利措施，要求经过专门训练的社会工作人员从事这一事业。新济贫法还规定成立济贫法管理局，负责济贫工作。总之，新济贫法把社会救助第一次以国家立法的形式确定下来，从而使社会救助成为一种社会制度。新济贫法在制度上的示范效应大于它的实际意义。在英国新济贫法的影响下，欧洲其他工业化国家纷纷仿效英国，建立起自己的社会救济制度。如丹麦于１８０３年颁布了《济贫法》，挪威于１８４５年通过了《济贫法》，瑞士１８４７与１８７１年制定了《济贫法》，法国则发布了一些济贫法令。这样，在西方近代便逐步形成了现代社会救济制度。
（二）社会保险制度的形成
以社会保险为特征的社会保障制度是１９世纪末在德国首先发展起来的。德国的社会保险制度是自上而下建立起来的。１９世纪下半叶的德国，阶级关系复杂、政治流派繁多。工人阶级的力量相当强大，而新兴的资产阶级势单力薄，在国内政治生活中表现得软弱无助。刚加入德意志帝国的各诸侯国，尤其是南部各邦离心力非常强。当时的德国首相俾斯麦在德国领土统一后的最重要目标就是政治与社会稳定。根据这一目标，俾斯麦在德国统一后采取了“胡萝卜加大棒”的统治策略，试图通过社会立法平衡社会各阶层利益，赢得工人阶级对于国家政权的忠诚，阻止劳资关系的进一步恶化和工人运动的进一步发展。
从１８８３到１８８９年，德意志帝国议会相继通过几项法令，１８８３年颁布了《疾病保险法》，１８８４年颁布了《工伤事故保险》，１８８９年颁布了《老年和残障保险法》，从而完成了当时世界上第一份比较完备的工人社会保障计划。疾病保险法规定，在工人生病期间，由雇主负担三分之一，雇员负担三分之二的医疗费用；工伤保险法规定，雇员因工受伤，由雇主负担全部医疗费用及生活费；老年及残障保险法规定，雇员因年老不能劳动时，其生活费由雇主与雇员平均负担。这三项法案在德国施行后，收到良好的效果，普遍受到工人的好评，有力地促进了德国资本主义经济的发展。当时社会保障的主要内容仍然是社会救济，但德国社会保险制度的建立，为现代社会保障制度撑起最坚实的一根支柱。德国的现代社会保险制度从性质上看，是通过立法的形式明确了保障对象的权利与义务，从内容上涵盖了疾病、工伤和老年这三项劳动者所面临的最主要的社会风险，从体制上明确了权利与义务的统一，以交费作为享受保险的条件、保险费用多方共同负担等现代社会保障制度所具备的基本元素。因此这种社会保险制度比社会救济制度更具现代意义，是现代社会保障制度发展史上具有划时代影响的事件，它也因此成为现代社会保障制度诞生的标志。德国的社会保险制度建立后，很快为西欧各国所仿效。从１９９０到１９１９年间，许多国家都分别建立起现代社会保险制度。其中建立养老保险的有丹麦、奥地利、英国等１６国，实行疾病生育保险的有比利时、瑞士、英国等９国，实行失业保险的有英国、法国、西班牙等９国，实行工伤保险的有美国、波兰、南非等３７国。
（三）社会保障制度的成熟
２０世纪３０年代，美国《社会保障法》的颁布，标志着西方现代社会保障制度的进一步完善。早在全国实施保险制度前，美国部分地区如新泽西州和亚利桑那州就分别于１８９６年和１９１４年先后出台了《教员年金法》和《老年退休计划》。但直到１９２９至１９３３年的世界性经济危机前，美国政府很少关心整个社会成员的保障问题。随着美国资本主义的发展，贫困已不仅仅来自个人原因，更多的是由个人缺乏竞争能力、产业结构的调整、家庭变故等客观原因引起。建立全社会的现代社会保障制度已经成为历史的必然。
１９２９年１０月２４日，美国纽约证券市场陷入崩溃，从此开始的经济大萧条席卷了整个资本主义世界。１９３１至１９３２年，美国有４０００多家银行倒闭。１９３３年有１７００万工人失业。在这种情况下，传统的社区救济犹如“杯水车薪”，根本无法解决问题。老年人的养老储蓄化为乌有。１９３３年３月４日，罗斯福就任美国总统。上任后他立即建议国会通过《联邦紧急救济法》，拨款５亿美元资助各州实行劳动救济和失业救济，后又建立民间工程局和公共工程局，希望通过“以工代赈”实施失业救济。其后，罗斯福总统在施政改革中逐步系统提出“安全保障社会化”的理论，强调政府在社会保障中的职责。罗斯福的主要观点是：
（１）社会保障是大机器生产的客观需要；（２）以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为建国方略；（３）初期的社会保障项目应包括失业、养老、家庭保险，实现“家庭平安、生活保障、社会保险”；（４）实行“以工代赈”
的现代社会救助，反对消极的救助行为；（５）实行以地方为主的失业保险和强制性多层次的养老保险；（６）社会保险必须以促进自我保障意识的确立为前提；（７）社会保障项目应该逐步展开。
１９３５年８月１４日，罗斯福总统签署了《社会保障法》，美国历史上第一部社会保障法典生效。该法的基本内容是失业保障、老年保障和各种津贴。失业保障规定，劳动者因企业停产或被迫解雇可以领到由雇主和雇员共同负担的按规定给付的失业救济金；老年保障规定，年满６５岁的就业者可以实行退休制度，凡在就业期间向有关部门（通常是税收部门）缴纳一定期限的养老金的人，可以领取退休金（或退休津贴）；各种津贴规定，因年老、失去亲人抚养、双目失明或失业而造成收入损失的，给予一定的津贴。
美国１９３５年颁布的《社会保障法》，不仅在实践中基本解决了美国社会面临的失业和老年问题，而且在理论上第一次提出了“社会保障”
这一概念，使社会保障从形式到内容都更加完整和统一。它不仅是美国第一个由联邦政府承担义务的全国性的社会保障法律，也是世界上第一部完整的社会保障法。
现代社会保障制度的形成主要体现在以下几个方面：（１）社会保障制度在性质上从传统社会济贫的恩赐性质转变为现代社会中的政府的责任和义务。（２）现代社会保障制度在项目上从过去的分散、零星项目转向现代社会全面、系统的保障。（３）在社会保障对象上，从传统社会中的贫民转向全体雇佣劳动者，再转向全体国民，实现了对全体社会成员的普遍保障。（４）在资金筹集方式上，不仅要求多方出资，而且实现了由国家出面强制执行。这样，各国建立的社会保障制度就具备了现代社会保障的全部特征。
三、现代社会保障制度形成的背景
（一）市场经济的推动
社会保障制度是适应市场经济的需要而诞生的，没有社会保障制度，资本主义市场经济就无法正常运行。