第一，在当前中国面临着巨大的就业压力条件下，无论是延长退休还是提高女性退休年龄，都会给就业难题雪上加霜；第二，推迟女性退休年龄，对于女性本身，特别是对广大女性工人是好事还是坏事值得研究，至少对于现在正等待退休的广大下岗女工来说不是一件好事。
（第四节）我国农村养老保障问题
一、农村实行社会养老的必然性
由于农村社会的变迁，传统的家庭养老模式已经不能适应新的历史条件下的农村实际，实行社会化的养老保障模式并非多此一举，而是势在必行。主要有如下原因：
１．农村人口老龄化加速
我国农村人口老龄化速度超过了城市。第五次人口普查资料显示，２０００年，城镇６０岁以上老年人口占总人口的比重为９．６８％，而农村为１０．９２％。农村老龄化速度快的一个重要原因是农村青年人大量涌入城市。城市化速度越快的地方，农村老龄化速度也越快。如上海、江苏、福建、广东、海南、浙江、重庆等省市的农村老龄化水平特别高。
上海农村老龄化水平达到１３．３７％，浙江为１０．５１％，江苏为９．７３％，山东为９．１５％，北京为８．３５％，重庆为８．０４％。预计２０年之后，中国农村人口老龄化的程度将比城镇高出２-６个百分点。从各省市１９９８年的人口老龄化程度来看，上海、江苏、浙江、北京、天津、重庆、山东、四川、福建、湖南、广东、安徽、辽宁、广西、湖北、河南已进入老龄化社会，６５岁以上的老年人口已占总人口的７％以上，这些省市农村的老龄化率已接近或超过城镇。
２．农村家庭结构核心化与小型化
社会化养老是生产社会化以及家庭养老功能弱化的必然结果。自两千多年前孔子提出“父母在、不远游”以来，家庭养老一直被看作是一种美德，成为中国人养老的主要形式。这种养老习惯和养老模式，在当前中国农村，仍然占据主导地位。但是，随着经济发展和社会变迁，传统的家庭养老基础已经动摇，家庭养老正在面临着多方面的挑战，其中突出的是家庭结构的核心化和家庭规模的小型化。在过去２０年里，我国农村家庭结构核心化和小型化趋势非常突出。根据国家统计局的抽样调查材料，１９８０年农村居民户均人口为５．５４人，１９９０年下降为４．８人，２０００年降为３．６５人。核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化。年轻一代照料老年父母的意识和能力下降，传统的孝敬老人、赡养父母的道德观念不断淡化。同时，面对激烈的市场竞争，年轻人也缺乏足够的时间和精力来照料老人，因此，未来农村完全依赖家庭养老不太现实。
３．传统户籍制度解体与城市化加速
原先壁垒森严的“户籍”、“身份”制开始松动，许多农民离开土地进城务工或从事其他非农产业，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民。我国的农村人口和农民是两个完全不同的概念，真正意义上的农民不足３亿。农村人口大规模地城镇化和非农化，需要有新的保障方式来取代传统养老方式。对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育等还没有形成化解风险的机制和能力；对于留在农村的劳动者来说，他们一般都是年龄偏大、技能单一或没有技能的人，他们的养老保障既不能完全依靠移居城镇的子女，也不可能依靠传统的土地保障。土地本是传统农民养老的最可靠、最基本的保障。但是，由于农村城镇化及乡镇企业的发展，使农村人均耕地从１９５２年的２．８２亩下降到１９９５年的１．１７亩。城镇人口比例从１９８０年的１９．３９％增加到２００２年的３９％，主要原因是农村人口向城镇的迁移。
因此，国家必须通过有关立法和优惠政策，帮助和引导农民建立起以自我保障为主，集体和国家适当补助为辅的新型社会保障制度，尤其要注重在农村建立社会养老保险制度。这样做的好处在于：
１．有助于改变农民的“养儿防老”观念，促进计划生育
“养儿防老”是一些农民违反计划生育政策、多生孩子的主要原因。
一些贫穷地区的农民，宁愿举家出走，放弃自家的房院，也要多生一个儿子。因为子女特别是儿子是他们年老体衰、失去劳动能力之后的主要依靠，甚至对许多农民来说也是惟一依靠。相反，在经济比较发达的地区，乡村一般有敬老院等各种老年福利设施，养老费用全部或部分由集体经济承担，“养儿防老”的观念淡化，计划生育工作比较容易开展，人口的自然增长率也比较低。建立农村社会养老保险制度，解决农村人口“老有所养”问题，逐渐把农民的思想从“家庭养老”引导到“社会养老”上来，对于转变几千年来人们“养儿防老”的传统观念，对于促进计划生育这项基本国策的落实，将发挥积极的作用。
２．有助于引导农民合理消费
农民摆脱贫困之后，开始寻求安全保障，但他们往往是花很多钱去求神拜佛，祭祖修坟，以求“佛祖保佑”、“祖宗保佑”；在红白喜事上大操大办，进行感情投资，以便有困难时好求人相助。这些封建迷信活动在农村死灰复燃和各种不合理的消费活动，最根本的原因就是农民在原有的家庭保障体系中找不到安全支点。许多地区的农民，愿意出资捐款敬神拜佛，却不愿意拿出２至５元参加农村社会养老保险。积极宣传和开展农村社会养老保险，向农民提供一条新的安全保障途径，引导农民追求自我保障而非“仙人保佑”，不但有利于农民转变落后观念，而且有利于引导农民合理消费，提高思想认识水平。
３．有利于减轻农民对土地的依赖，促进土地规模经营
一些乡镇企业比较发达地区的农民，即使自己在乡镇企业做工，收入很高，也不愿意放弃承包地或自留地。他们这样做的一个重要原因是没有建立社会保障体系来帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，而土地是农民抵御未来风险最基本、最可靠的保障。农民宁愿用家庭辅助劳动力粗放经营，甚至撂荒，也不放弃土地的承包权。据国务院发展研究中心对１．３万农户中粮食收入占家庭收入在２０％以下的３３６６农户调查，愿意转让土地的农户只占４．５％。广东省一些无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民，解决养老问题。浙江一些农村规定７０岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。但是，农民离农离乡不离土，不能实现土地的规模经营，制约了农村小农经济向现代农业的转化，制约了农村经济的发展。
建立社会养老保险制度，使老有所养，将有利于减轻农民对土地的依赖，减轻对自然资源的依赖，推动农村生产要素的合理流动。
二、我国农村社会养老保险的探索
从世界各国社会保险历史看，对农业人口实行社会保障一般都迟于工业人口。德国于１８８３年制定了职工疾病社会保险法，但其农民１９５７年才被纳入此法案；美国社会保险体系建立于１９３５年，农业人口是在５０年代才享有社会保险的；苏联１９１７年开始建立社会保险制度，集体农庄庄员在１９６４年才享有保证金和补助费等社会保险待遇。农业劳动者晚于城市工人享受社会保障，主要是因为社会保障是生产社会化和商品经济发展到一定阶段的产物，农业生产的社会化和农村商品经济的发展相对滞后于工业。但随着农业生产向社会化和现代化的转变，发展农村社会保障也是历史的必然要求。
在我国，２０世纪５０年代农业合作化以后，政府开始对农村的生活困难老人实行社会救济制度。１９５６年颁布的《高级农业合作社示范章程》和１９６２年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》，对在农村建立社会保险和生活福利制度都做了原则性的规定。但由于受到较低的农业生产力发展水平的制约，大多数农村只是对鳏寡孤独老人实行了具有救济性质的“五保”（即保吃、保住、保穿、保医、保葬）制度。农村老人仍主要依靠家庭供养。
党的十一届三中全会以后，农村实行了家庭承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农村社会生产力得到了发展，农民的生活水平得到了改善，这些都为农村社会保险制度的建立奠定了一定的物质基础。从２０世纪８０年代开始，我国开始逐步在农村建立社会养老保险制度。１９８０年，全国农村只有七八个省市的２０多万人参加了农村老年社会保险制度，１９８３年发展到１３个省市的５０多万人，１９８４年迅速发展到２２个省市的８０多万人。至１９９６年底，全国有６５９４万农民参加了养老社会保险，已有３０多万老年人从中受益。
１．社区养老保险。１９８６年，根据国家“七五”计划关于“抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部开始进行农村社会养老保险制度建设的探索。１９８６年１０月，民政部和国务院有关部委在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村实际情况确定：在农村贫困地区，基层社会保障的主要任务是搞好社会救济和扶贫；在农村经济发展中等地区，多数人的温饱问题已解决。在这些地区，基层社会保障的主要任务是兴办福利工厂，完善五保制度，建立敬老院，以解决残疾和孤寡老人的生活困难；在农村经济发达和经济比较发达地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。
但是，以社区为单位建立的农村养老保险制度试点并不成功，主要原因是：（１）统筹层次过低，覆盖范围过小，不同镇村之间办法不统一，不利于农村劳动力流动；（２）养老办法缺乏法律保障，大多为乡镇的土政策或村规民约，可变性较大；（３）所筹基金一般都存入银行或直接用于镇村经济的发展，其安全性和有效性难以得到保证，制度的稳定性和安全性较差；（４）筹资渠道单一，资金主要由集体负担，集体经济落后的农村缺乏建立农村社区养老保险制度的积极性。总体来说，以乡镇社区为单位开展的农村养老保险试点是不成功的。
２．县级农村社会养老保险。１９９２年１月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，《方案》确定农村社会养老保险基本原则是：（１）从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的。（２）养老保险金的筹集，坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。
（３）养老金的给付，坚持以自助为主、互济为辅，采用储备积累的供款基准制度。（４）农村社会养老保险与家庭养老相结合，家庭养老仍是农村养老的主要方式。（５）坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的发展方向。
《县级农村社会养老保险基本方案》具有以下特点：（１）体制新，没有像城镇养老保险制度那样的历史包袱，不存在“老人”、“中人”的养老金负担问题，所收费用可完全积累；（２）实行完全积累制。个人缴费越高，集体补助也越多，其个人账户积累资金也越多，所领养老金就越高；（３）保障水平低。已经领取的养老金水平在１００元左右，和城镇养老金平均水平差距甚大。（４）基金收缴、运营由原来的乡镇统筹管理转为进入县以上经办机构的专户，并通过购买国债、存入银行来实现基金的保值增值。到１９９７年底，全国已有３０个省（自治区、直辖市）、２００８个县、３２６００个乡镇开展了这项工作，８２００多万农村人口参保，基金积累１４０多亿元。其中２０多个省（自治区、直辖市）基金积累超亿元，山东、江苏超２０亿元，浙江、上海两省市超１０亿元。全国已有５０多万农民领到了养老金。
但是，《县级农村社会养老保险基本方案》仍然存在诸多不足。（１）缺乏社会互济性。这一方案模仿了新加坡的中央公积金制度，个人选择某一档次投保，集体给予同等补助（最高状态）。一般而言，个人收入或职位越高，他选择的参保档次也越高，集体给予的补助就越多，个人账户累积额越多，退休时领取的养老金水平越高。反之，个人收入越低，选择档次相对较低，所得补助就越少，个人账户累积额就少，可领养老金就越低。这就必然导致不同档次的养老保险者之间悬殊过大，无法起到社会“安全阀”的作用。更重要的是，大多数地方根本没有集体经济，无法对个人缴费匹配。
（２）农村社会养老保险的基金积累完全是“实账”而非“空账”。这笔数量可观的基金如果不能保值增值，极易被通货膨胀吞噬掉一部分，导致养老金的价值大打折扣。按《方案》设计的最高缴费额计算，一个人每月交２０元，４０年后退休每月可领取养老金７００元。但是４０年后，即使通货膨胀率为５％，它也将变成不足１００元的现值，到时能否养老就更难说了。解决这个问题的关键是国家必须要对农村社会养老基金承担起保值增值的责任。一般认为，可将养老保险基金分成三部分：一部分进行银行储蓄，用于短期支付的养老金；一部分购买国家债券，用于近中期内需要支付的养老金；一部分由国家按优惠保护原则用于重大项目和国家主导产业投资，追求较高的回报，以用于未来支付的养老金。另外，国家同样要对农村社会养老金给予政策和利率优惠。
（３）保险缴费过低，不足以养老。随着全国农村养老保险制度的推广普及，１９９７年底，其覆盖面已到全国的３０个省（自治区、直辖市）、２００８个县，但其参保率只有１０％，人均积累保费才１６０多元，１９９７年全国５０多万农民领到了养老金，总数为３亿元，人均年养老金６００元，月均仅５０元。如江苏省昆山市１９９７年一般农民月平均领取养老金仅为７４．３５元，征地非安置农民月平均也只有８０元，还不及昆山市政府制定的农村居民最低生活保障线（月人均１００元）。也就是说，农民投保的养老水平比社会救助水平还低。
３．关于农村社会养老保险的争论
（１）当前开展农村社会养老保险是否超前？
从国际比较来看，德国、日本、丹麦、美国、加拿大等国建立农村社会养老保险制度时一般达到了以下条件：人均ＧＤＰ在２０００美元以上（当年美元）；农业产值占国民生产总值的份额在１５％以下；农业劳动力的比例在２０％以下；农业人口占总人口的比例降到５０％以下，人口自然增长率趋于下降。而中国１９９８年人均ＧＤＰ为６３９２元，按现行汇率（１美元＝８．２７人民币）计算相当于７７３美元，农业产值占１８．４％，农业劳动力占总劳动力的４９．８％，农业人口占总人口的比例为６９．６％，从这些指标来看，中国当前建立农村社会养老保险制度确实为时尚早。
但是，从各地的实际情况来看，除ＧＤＰ指标之外，上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、辽宁、山西、福建、山东等省市均已达到或接近上述指标的要求标准，如表６-４所示。由于按照现行汇率计算的人均ＧＤＰ通常是低估的。因此，在这些省市建立农村社会保险制度并不超前。因此，对农村养老保险不必一刀切，可以考虑在农村经济发达地区先进行，随着农村经济发展，不断扩大农村社会养老保险范围。
从人口老龄化程度来看，应当建立农村社会保险制度。在各省市中，上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、辽宁、福建、山东等均已进入了老龄化社会，６５岁以上的老年人口已超过７％。而在工业化、城市化过程中，中国农村人口的老龄化速度比城市快，３０年之后农村人口的老龄化水平将高出城市２-８个百分点，到那时，农村养老将是一个很大的社会问题。现在开展农村社会养老保险，就可以为未来的农村养老积累资金，起到一种未雨绸缪的作用。
（２）建立农村社会养老保险会不会增加农民负担？