一、“教化之本，在乎足衣食”：富国安民的国家政治建设论
前面说过，杜佑治学和思考问题有一个特点，就是不好术数之艺、章句之学，唯以政事、人事为务。他“思理道”、“探政理”、作《通典》，主要的目的，用权德舆的话说，就是“谋王体，断国论”，即考察制度因革，探讨治国之道，总结国家政治建设经验。他的政治思想，则可以说集中体现在对政府的组织形式、制度安排、管理职能、管理运作方式和进行国家治理的目的及手段等国家制度建设政治建设问题的理解认识上。大致上有这样几种观点。
（一）中央集权的国家制度更有利于政治安定和社会治理在国家制度、政治体制的形式选择问题上，杜佑赞成中央集权体制，反对分权封建的领主体制。他是秦统一以来秦汉建立的皇帝制-郡县制国家制度的拥护者。国家或政府组织，是人类社会最重要的组织形式、制度设置。中外历史上，生存环境、资源条件、文化传统不同，社会发展阶段不同，出现过多种有着不同特点的国家或政府组织制度设置。如西方早期文明社会的古希腊城邦民主制国家，中世纪的君权制封建制国家，东方早期文明社会的印度种姓制城邦诸侯国家，等等。
中国古代的国家制度，秦汉以前是血缘-地缘结合的宗法封建领主制国家为主。自夏至周，天子作为天下诸侯国封建领主的共主，以天命王权为统治权力的合法性根据，形式上“王天下”、对诸侯国实行朝贡政治管理。秦灭六国，统一天下以后，一改前制，创皇帝制度，废分封，立郡县，实行中央集权的中央政府和地方政府分级行政管理，建立了以地缘社会关系为主的君主专制、中央集权的皇帝制-郡县制国家和政府制度。中国社会的政治、经济和文化发展，政治结构特点从此为之一变。
汉讫唐初，历代统一王朝的建立者，一方面都坚持秦朝建立的基本制度，即坚持国家统治上的君主专制、中央集权体制，皇帝制度和政府分级管理行政制度，另一方面，也不时有人提出“法古”的问题，认为三代的血缘-地缘关系为基础的宗法分封制即封建领主制有其利于稳定统治的一面，不无可取之处。汉初、晋初，并有人促使统治者采取实际行动，分封诸王、将三代封建藩屏古制付诸政治实践。唐朝建立后，太宗君臣再次讨论了这个问题，并搞了一个变相的分封制，任命长孙无忌等创业功臣为一些古诸侯国所在地的州刺史，并以该古国名为号，封诸大臣为该国公食邑（如长孙无忌为赵州刺史，赵国公之类，见《唐会要》卷四七《封建杂录下》）。唐太宗在分封诏中解释说：“周武定业，胙茅土于子孙，汉高受命，誓带栗于功臣。岂止重亲贤之地，崇其典礼，抑亦固磐石之基，寄以藩翰。但今之刺史，古之诸侯，虽立名不同，而监统一也。”
唐太宗此举，意在奖励功臣，但属意于分封制，认为有其藩葆皇室、长治久安的一面，心思还是很明显的。于是一时之间，封建之议成为太宗君臣重要的议事话题之一，大臣萧瑀、李百药、颜师古等人纷纷上议，论封建之利。如萧瑀上议，举秦废分封二世而亡的例子说，“臣观前代国祚所以长久者，莫不封建诸侯以为磐石之固。秦并六国，罢侯置守，二代而亡。
汉有天下，参建藩屏，年逾四百。”李百药上议，则从“命定论”
的角度，表面上论证国运长短在天命不在制度，封建制应该缓行，实际上为若加变革、封建制古道亦或可行找根据。他说：
“以放勋、重华之德，尚不能克昌厥后，是知祚之长短，必在天时，政或盛衰，有关人事。宗周卜代三十，卜年七百。虽沦胥之道斯极，而文武之器犹在。斯则龟鼎之祚已悬于杳冥也。
而着述之家，多守常辙，莫不情忘今古，理蔽浇淳，欲以百王之季，行三代之法也。谓琢雕成朴，以质代文，刑错之教一行，登封之礼云毕，然后定疆理之制，议山河之赏，未为晚矣。”颜师古在上议里，甚至提出了马上行动的具体建议，“臣愚以为当今之要，莫如量其远近，分置王国，均其户邑，强弱相济，画野分疆，不得过大，间以州县，杂错而居，互相维持，永无侵夺。
使各守其境而不能为非，协力同心则足扶京室。”以后虽因魏征、马周等人有不同意见，封建之事未实行，仅有皇室子弟封王但不临其封地之举措，但直到开元年间，封建有利的思想仍然流行，一再为时人所论。
开元年间刘秩作《政典》，又论及封建好处在可以久安，还使封建论的讨论再现高潮。刘秩的主要观点是：“夫先王之尚封建也，非止贵于永久，贵其从化而省刑。故郡建则督责，督责则刑生。国开则明教，明教则从化，从化之行，因于封建。
封建则诸侯之制与天子同备，备同而礼杀，礼杀然后可宣教化，宣教化则仁义长，仁义长则尊卑别，尊卑别则祸乱息。此封建之所以易为理也。郡县之理，可以小宁，不可以久安，可以责成，不可以化俗。”所以他建议：若“上无尧舜犹可也，有尧舜之德，欲广其泽，舍此（封建）何以哉！”并且认为，“自汉以降，虽封建失道，然诸侯犹皆就国。今封建子弟，有其名号，而无其国邑，空树官僚，而无莅事。聚居京辇，食租衣税。国用所以不足也。”
以上唐初至刘秩的封建论讨论，实质是国家的政治体制和制度形式的选择问题。杜佑怎么看待这个问题呢？总的说，杜佑反对恢复封建领主制，拥护皇帝制-郡县制的统治形式，持一种君主专制、中央集权更有利于国家治理、富国安民、天下长治久安的观点。杜佑对唐初以来的有关讨论是非常关注的，他熟悉了解诸家观点，曾在《通典·职官典》里专立篇节简要考察历代统治者行封建事史实，并一面叙述历代王侯封爵制度沿革，一面对所收集的唐初以来有关讨论材料作了整理归纳，记录评论。不仅如此，除了关注记录前人的观点以外，他自己也对这个问题作过深入的探究思考，并曾早在完成《通典》全书以前，专门写了一篇文字讨论这个问题，表明自己的观点看法。这篇文章，他后来改编成一篇序文，以“王侯总叙”为名，收入《通典》，放在职官典之历代王侯封爵一节的前面。下面我们就以这篇文章为主，对杜佑的思想观点作一讨论。
杜佑在这篇文章的一开头就对前人的封建论讨论提出了批评。他说：“法古者多封国之制，是今者贤郡县之理（自注：贞观中，朝议封建，李百药盛陈不可，马周继言之，遂止）。虽备徵利病，而终莫究详。”即认为前人的封建论讨论虽然各执其理，“备徵利病”，但“终莫究详”，并没有把问题的实质说清楚。接着分史例举证、利弊分析和结论说明三个层次表述了自己的思想看法。史例举证，杜佑这样写道：
“（佑）尝试论之曰：在昔制置，事皆相因。物土疆，建万国，诚则肇于轩后，方有可称。不应创择万人（民），首令分宰。盖因其豪而伏众，即其地而名国。或循沿旧政，简朴不传，或坟籍散亡，建兹复纪。
涂山之会，亦云万数，夏祚经四百，已丧七千，殷氏六百年间，又损千二百矣。爰及周赧，八百余祀，离为十二，合为六、七。始皇荡定，天下一家，历载千九百，并万而为一。众暴寡，且无虚月，大灭小，未尝暂宁。迭寻干戈，齐人（民）涂炭。秦睹其弊，不复建侯，才及嗣君，天下怨溃。汉祖矫枉，并建勋亲。旋则韩、彭俎蕴，须有吴楚之乱。武、昭之后，制许推恩，分人为差，但食租税。王莽阶缘后族，克成篡夺，诸刘微劣，势同编氓。光武远惩大封，优全劳旧。
邓、寇、耿、贾，国止四县。二汉所立，列郡不殊。中有伪新，乃如羿、促。虽无涂山万国，享祚牟于夏氏。
曹魏翦弱藩戚，未几覆亡。晋室分兵八王，致乱尤速。刘宋改更旧制，国吏不得称臣。自兹以还，建侯日削，欲行古道，势莫能遵。”
在这段话里，杜佑首先表明了这样一种观点：历史上应该有过“物（务）土疆，建万国”，即人群聚居、组成社会、划分疆界，建立国家的事，但此事是一个自然发生、因循发展的历史过程，各个国家的建立是豪强者以强力伏众的结果，而不是一开始就有一个君临天下的王者在那里指挥安排，分配部署，让各国统治者分宰其国的结果。言下之意，当国家最初出现之时，各地各国的统治者是各自为政，互相之间并没有什么统属关系的。接着，在列举夏商周三代以讫秦始皇近两千年时间里诸国攻战吞并、“众暴寡”、“大灭小”，“并万而为一”的史实，以及对比两汉南北朝诸统治者国之治乱长短与行封建事与否之间的关系之后明确指出，历史的发展表明，天下统一为一个国家，实行中央集权管理，是大趋势，恢复封建制是逆潮流而动，凡行其事者没有其国不速亡的，所谓“欲行古道，势莫能遵”。
对于封建制的利弊，杜佑与郡县制对照，作了这样的分析：
人口增长与否是衡量国家治理安危得失的重要标志，所谓“天生蒸民，树君司牧，人既庶焉，牧之理得，人既寡焉，牧之理失。
庶则安所致，寡则危所由”。但何种制度安排更有利于人口增长、国家长治久安呢？封建制还是郡县制？杜佑的选择是后者。他举汉、隋、唐行郡县制“海内统一、人户滋殖、三代莫俦”
的例子如此论证道：“若以为人而置君，欲求既庶，诚宜政在列郡，然主祀或促矣。若以为君而生人，不病既寡，诚宜政在列国，然主祀可永矣。主祀虽永乃人鲜（少），主祀虽促则人繁。建国利一宗，列郡利万姓，损益之理较然可知。”这里值得注意的一点是，杜佑为说明问题，从儒家的传统观念出发，提出了治国是为民还是为君的命题，来为自己的论点提供判断根据。在他看来，社稷为轻、民为重，较之一家一姓之世祚长短，民众万姓的利益显然更重要。而郡县制不受改朝换代、统治者一家一姓世祚长短的影响，是有利于民众万姓的利益发展的。因此，若站在治国为民的立场上看问题，郡县制当然应是最佳的选择。
结论的说明方面，杜佑结合前面所论提出了三个观点，并一一作了说明。其一，制度总是有利有弊不完美的，选择的关键是权衡其弊端之影响大小，为患长短。他写道：“夫立法作程，未有不弊之者，固在度其为患之长短耳。政在列国也，其初有维城磐石之固，其末有下堂中肩之辱。远则万国屠灭，近则鼎峙战争，所谓为患也长。政在列郡也，其初有四海一家之盛，其末有土崩瓦解之虞，高、光及于国初，戡定之勋易集，所谓其患也短。岂非已然之证欤！”
其二，以皇帝制度和郡县制度为特征的秦以来的君主专制、中央集权国家制度应该肯定，因为这种制度具有统一号令，强干弱枝，君尊臣卑的机制作用，有利于达到致民富庶、国家享运长久、长治久安的治国目的。对此观点，杜佑从制度的选择固然重要，事在人为也很重要的角度作了论证：“夫君尊则理安，臣强则乱危。是故李斯相秦，坚执罢侯置守。其后立议者，以秦祚促，遂尔归（秦制为）非。向使胡亥不嗣，赵高不用，闾左不发，酷法不施，百姓未至离心，陈、项何由为乱？”
其三，评价制度、探讨优劣应有历史的发展的眼光，对于远古封建制国家的形成原因，不可以用发生在后代的事去解释，也不能用命定论的观点去解释。对此观点，杜佑在这篇文章的结尾，从批评一些论者的讨论没有抓住问题的实质、论据不能证实论点出发，作了这样的表述：“自昔建侯，多旧国也。
周立藩屏，唯数十焉。余皆先封，不废其爵。谅无择其利遂建其国，惧其害不立郡县。故曰事皆相因，斯之谓矣（自注：自五帝至于三王，相习建国之制，当时未先知封建则理，郡县则乱。
而后人睹秦汉一家天下，分置列郡，有溃叛陵篡之祸，便以为先王建万国之时，本防其萌，务固其业，冀其分乐同忧，飨利共害之虑。乃将后事以酌前旨，岂非强为之说乎！）。览曹、陆着论，诚谓文高理明，不本为人树君，不稽蒸氓损益。观李、马陈谏，乃称冥数素定，不在法度得失，不关政理否臧。故曰终莫能详（其事实质），斯之谓矣。但立制可久，施教得宜，君尊臣卑，干强枝弱，致人庶富，享代长远。为理之道，其在兹乎！”
杜佑生活的时代，正是安史之乱战争从社会心理、政治观念、经济生活等各个方面对人们的思想产生了巨大冲击的时代，分权倾向突出的藩镇割据势力日益发展，又使战后唐廷的国家重建工作困难重重，一时之间，选择什么样的制度，如何重建国家，恢复大唐帝国的往日权威，成为当时政治领域和思想界所关注的中心话题。在这种情况下，杜佑以其政治家的敏感，以及多年从政及探讨治国之道的着述经验，迅速捕捉到了时代政治思想的变化气息，扣住了变动时代人们思想脉搏跳动的主题，从讨论封建制问题入手发表看法，有引导性地评论时事，致力于维护在他看来已为千余年的历史证明行之有效的君主专制中央集权制度，反对藩镇分权，从而为唐廷整顿制度，刷新政治，准备力量抑制藩镇发展作出了思想贡献，这件事，其历史和现实意义都应该说是很大的。最主要的意义，就是通过批评封建有利论，启发时人思想，引导了人们制度选择问题上的思考认识。例如，杜佑以后，他的部下刘禹锡和刘禹锡的好友柳宗元等人，都探讨过封建论问题，都有深入的思考并发表过自己的看法，又以柳宗元的思想见解最有说服力，影响最大。宋人苏轼曾总结认为，封建论问题经过柳宗元的讨论，就不再成为问题，在学术界有了定论了。而刘禹锡跟随杜佑多年，柳宗元永贞革新期间出入顺宗朝廷，当也与时为宰相的杜佑有过接触。因此，有理由认为，他们对封建论问题的思考讨论，以及思想观点的形成，应该是不会与杜佑的思想影响没有任何关系的。
又马端临《文献通考》对封建论问题也有一段评论，称“三代而上，天下非天子之所得私也。秦废封建，而始以天下奉一人矣。”“秦于其当与者取之，所当取者与之。然所袭既久，反古实难。欲复封建，是自割裂其土宇以启纷争，欲复其田，是强夺民之田亩以召怨仇。书生之论，所以不可行也。”“三代井田之良法坏于鞅，唐租庸调之良法坏于炎。二人之事，君子所羞称。而后之为国者，莫不一遵其法，一或废之，则反至于烦扰无稽，而国与民俱受其病，则以古今异宜故也。”马端临的评论，继承杜佑而来，可以看出，他对杜佑的看法，也是心领神会，有所同感的。亦即马端临的思想，不惟《通考》之编纂体例等受杜佑影响，就是政治观点，也是受到杜佑思想的影响的。
虽然由于后来居上，马端临的有些见识，又有高过杜佑之处。
（二）富国安民的治国目的论