本章要点
1.具有权利能力与行为能力的主体才能成为行政法律关系的主体。
2.行政法律关系只存在于现实的行政管理过程中。
3.行政法律关系的不对等性不蕴含公务员与公民在行政管理中的法律不平等。
一、行政法律关系概念
（一）行政法律关系的概念
行政法律关系的创制，使现实的社会联系被抽象地概括为一般规则。行政法律关系是行政法律规范的具体化和现实化。“行政法律关系的概念是我们从事行政法律关系理论研究的开端，也是行政法律关系理论的核心问题”。研究和依法处理好行政法律关系非常重要，它直接关系到行政机关坚持依法行政、从严治政，直接关系实施依法治国的基本方略。因此，准确科学地界定行政法律关系的概念至关重要。
行政法律关系是指行政主体在国家行政管理活动中依据行政法律规范同被管理者之间发生的权利和义务关系。对这一概念可作如下理解：
1.行政法律关系是行政关系经行政法调整的结果。在国家行政管理活动中，行政主体运用国家行政权必然同被管理的方方面面发生一种社会关系，即行政关系。这种行政关系是由于国家行政权的运作而产生的一种事实关系。由行政关系转化为行政法律关系只有经过行政法律规范的调整才能形成，所以行政关系是行政法所调整的对象。但是，并非所有的行政关系都能转化成行政法律关系，如行政建议、行政指导和行政咨询等由于不存在行政法律规范的调整，故不具有行政法律关系的性质。可见行政关系只有通过行政法的调整才能形成行政法律关系。
2.行政法律关系是行政主体和被管理者之间发生的权利义务关系。行政主体是以自己的名义行使国家行政权的行政机关和法律、法规授权的组织（详见第四章）。被管理者亦称行政管理相对人（简称相对人），在我国法律中称为公民、法人和其他组织。相对人不像行政主体那样有严格的法定资格和条件的限制。只要在行政管理中同行政主体依法产生权利义务关系，就必然是相对人，它们之间必然形成一种行政法律关系，而非其他法律关系。因此，行政法律关系是大量发生和存在的。此外，被管理者还包括行政系统内部的下级行政机关，由行政机关主管的法定授权组织和公务员等。
3.行政法律关系只限于行政管理过程中行政主体和相对人形成的关系，不包括因行政权的行使而发生的行政复议法律关系和行政诉讼法律关系和监督行政的法律关系。
由此，对行政法律关系的界定存在着不同角度的理解：第一种是以行政主体与被管理者的关系来界定的，即在行政管理中依据行政法规范所产生的权利义务关系。这也是本书的主张。第二种是以行政权的运作来界定，包括行政主体与相对人的关系；行政主体内部的行政隶属关系（包含同公务员的关系），又称内部行政法律关系；行政复议法律关系；监督行政法律关系等。这种界定使行政法律关系的范围宽大，其积极意义在于包含了对行政权的监督法律关系。可是此种观点在阐述行政法律关系特征时，却以第一种界定为准；在对行政法律关系分类时，又以第二种界定来划分，如外部与内部行政法律关系；此外还将因行政机关自我纠错、进行行政复议而产生的行政复议法律关系，以及国家机关和社会方面对行政权运作的监督等都视为“广大”的行政法律关系，因而，这种观点值得商榷。
（二）行政法律关系的特征
行政法律关系是法律关系的一种具体形式，具有一般法律关系的基本属性，但行政法律关系作为一种独立的法律关系，与其他法律关系相比有如下特点：
1.行政法律关系集中地体现了国家在行政管理活动中的法律地位。行政法律关系是种因行政权力行使而形成的关系。行政主体以国家的名义在其法定职权或者授权的范围内行使行政权，对社会各方面事务进行经常性的管理，从而形成各种具体的行政法律关系。
2.行政法律关系由行政主体资格的不可或缺性所决定。行政法律关系的主体中必须有一方是行政机关或者是法定的授权组织。行政法律关系主体双方（即行政主体与相对人）的地位不能互换，行政主体居于主导地位。
3.行政法律关系的主体、权利和义务是由行政法律规范预先明确规定的，当事人无权就各自的或者相互间的权利义务进行协商，不能随意选择或转让自己的权利义务。如对违反某种行政法律规范的处罚种类和标准都由法律明确规定，当事人必须依据法律规范实施该处罚，而不得自行协商或变通处理。
4.行政法律关系的产生只需一方主体意思表示即可成立。行政法律关系通常由行政机关或者法定授权组织单方面的意思表示即可成立，而无需征得相对人的同意。国家行政管理涉及社会生活的方方面面，当行政主体运用行政权作出决定，必然引发出行政法律关系。如在抢险救灾中对民间的交通工具和物资的征用、土地的征用、征收等等。同样，依据相对人的单方面意思表示也会发生行政法律关系。如相对人向主管行政机关申请颁发许可证或执照以及作出违反行政管理秩序的行为，等等。这是行政法律关系与民事法律关系的重要区别，民事法律关系必须经主体双方合意方可成立。
5.行政法律关系具有不对等性。一是双方当事人在行政管理中所处的地位不平等。行政主体居主导地位，法律往往赋予行政主体许多优越于相对人的权利。这种权利义务的不对等性表现在：第一，行政主体可以依法增设或限制另一方当事人的某项权利，也可以依法增加或减免其义务。
第二，行政主体可以依法采取强制措施纠正相对人不履行法定义务的行为。二是只需一方主体意思表示即可成立行政法律关系。行政机关是代表国家参与行政法律关系的，它处于管理者的主导地位，可以依据行政职权作出决定。如果相对人不履行法定的义务，行政机关有权依法强制其履行义务或追究其行政责任。同时，行政法律关系的产生通常只需行政机关或者授权组织单方面意思表示即可成立，而无需征得对方当事人的同意。
行政法律关系的不对等性是国家行政管理所固有的特性决定的。国家行政管理的目的是保障社会的公共利益，维护良好的社会秩序。在国家行政管理中，行政主体代表国家行使行政权力进行管理，相对人处于被管理者的地位，为了实现管理的目的和达到应有的行政效率和效益，行政主体在管理状态中处于优势地位是客观存在的，也是必要的。但是必须指出，行政法律关系双方在法律面前却是平等的。当行政主体的行政管理发生违法或不当，相对人依法有权提出异议，或申请行政复议或提起行政诉讼，与此同时要求行政赔偿等。由于这一特征，更需要行政主体及其工作人员在行政管理中认真做到依法行政，依法办事。
（三）行政法律关系的要素
行政法律关系的要素指构成行政法律关系的必备要素的总和。它包括主体、客体和内容三个方面。
1.行政法律关系主体是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和相对人两大类。
2.行政法律关系客体是指行政法律关系主体双方的权利、义务所指向的对象或标的。行政法律关系客体的范围很广泛，它包括物质财富、精神成果和行为共三大方面。
3.行政法律关系内容是指行政法律关系主体双方依法享有的权利和应当履行的义务。
行政法律关系构成的三个要素，本章第二、三、四节将分别介绍。
（四）行政法律关系的分类
对行政法律关系可以按不同的标准作出划分。
1.以行政法律关系产生的原因及其目的为标准，可将其分为“积极关系”和“消极关系”。积极行政法律关系是因行政主体的主动行为而产生的，其目的是为了实现国家行政管理的任务。这就是行政主体（最主要的是行政机关）经常地大量地作出各种行政管理决定（包括制定行政管理的规范性文件）。消极行政法律关系是指因响应相对人的请求或申请，由行政主体被动的行为而发生，行政主体依法作出实现或者保护相对人合法权益的行政决定。
2.以行政法律关系双方当事人联系的性质为标准，可以将其分为内部和外部行政法律关系。内部行政法律关系指双方当事人都属于国家行政系统，被管理者是下级行政机关、由行政机关主管的法定授权组织、公务人员或由行政机关任命的其他行政人员。这种关系具有层级节制和命令与服从的性质，管理者与被管理者（下级行政机关、法定授权组织和公务员）如果产生行政争议，只能在行政系统内部予以解决而不诉诸司法机关。这种关系体现了国家行政系统内部自身的管理。外部行政法律关系的被管理者，是指除行政主体以外的国家机关、社会团体、企业和事业组织和公民（包括外国公民、无国籍人）。这种关系体现着国家对社会的管理。本书认为行政系统内部形成的法律关系不是行政法律关系，但因其广泛存在而作简单介绍。
3.以行政法律关系存续的时间为标准，可将其分为经常性和偶然性的行政法律关系。前者如工商行政管理机关责令被管理人停产停业而形成的行政法律关系，后者如行政机关安置灾民而形成的行政法律关系。
二、行政法律关系主体
（一）行政法律关系主体的概念
行政法律关系主体是指行政法律关系的参加者，也就是行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。行政法律关系的主体是行政法律关系的双方当事人，即行政主体和相对人。行政主体包括行政机关和法定的授权组织。相对人包括国家机关、社会团体、企业事业组织、公民和在我国境内的外国人、无国籍人以及外国组织。行政法律关系主体依据行政法律规范参加国家行政管理活动，成为国家行政管理中的管理者及被管理者。
行政法律关系主体和行政主体二者既有联系，也有区别，不可混淆。行政主体以自己的名义行使行政权力并能独立承担法律责任。它是行政法律关系不可或缺的一方当事人，在行政法律关系中居于主导地位。而行政法律关系主体是由双方构成的，除了行政主体之外还有相对人一方。
行政法律关系主体和行政法主体也有差别。行政法主体是行政法律规范规定的权利享有者和义务承担者，是抽象的、一般的主体。而行政法律关系主体则是具体的、特定的主体，是行政法律关系的实际参加者。如法律规定“从事特种行业生产经营的企业，必须依法向公安机关申请生产经营许可证”。此规定中的“企业”和“公安机关”是泛指的、一般的行政法主体。但是当某一企业向某一公安机关申请从事特种行业的生产经营许可证时，这个具体的、特定的企业和公安机关就成为行政法律关系的主体，表现为一种现实的状态。
（二）行政法律关系主体的构成条件
1.行政法律关系的主体必须具有权利能力和行为能力。成为法律关系的主体必须具有某种法律资格，行政法律关系主体的权利能力是指主体享有权利、承担义务的法定资格。具有权利能力，就取得了不依附于其他主体的独立性。然而行政法律关系主体还应具有以自己名义并通过自己的行为享有权利和承担义务的能力即行为能力。依法建立的有权利能力的机关和组织都具有行为能力。其权利能力和行为能力始于其成立之日，终于其解散或撤销之时。而有权利能力的公民并不必然具有行为能力，要根据年龄和智力状况依法确定其是否具有与其权利能力相适应的行为能力。我国《民法通则》将公民的民事行为能力分为完全行为能力、限制行为能力和无行为能力三种情况。行政管理领域中原则上参照这一规定，但是公民行政法上的行为能力也因某些具体行政法律关系而不同，如公民担任公务员职务须年满18周岁，享有劳动权利须年满16周岁，承担行政处罚的义务须年满14周岁，等等。公民具有行政法上的权利能力而无行为能力的，可由其法定代理人代为参与行政法律关系。
2.行政法律关系的主体必须依法参加国家行政管理活动。行政机关、社会团体、企业事业组织和公民在不同的法律关系中有不同的法律身份，具有不同的法律地位，如行政机关可以机关法人身份和另一方当事人平等地参加民事法律关系。有权利能力和行为能力的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民，只有依法成为国家行政管理活动中的管理者和被管理者，才能成为行政法律关系的主体。