本章要点
1.法无明文规定不得作出行政处罚；法有明文规定，但是不依照法定程序作出行政处罚也是无效的。
2.限制人身自由的处罚只能由法律规定，并由法定机关实施，不得委托。
3.处罚要公正、公开，告知受罚者的诉权。行政相对人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
4.扩大听证范围是保护受罚人合法权益的途径之一。
一、行政处罚概念
（一）行政处罚的概念
行政处罚是行政机关和法律、法规授权组织依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序并造成社会危害的公民、法人或者其他组织所实施的行政法律制裁。
1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》（八章共64条）规范了我国的行政处罚。
行政处罚的概念包含了以下内容：
1.行政处罚的主体是行政机关和法律、法规授权的组织。行政处罚主体是依法享有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权的组织。某一特定机关或组织是否拥有处罚权和拥有多大范围的处罚权，都由法律、法规予以明确规定。行政机关不是行政处罚的唯一主体。《行政处罚法》第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
2.行政处罚的对象是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。行政处罚是以行政主体的名义行使行政权的行为，针对的是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。
3.行政处罚的前提是公民、法人或者其他组织违反了行政法规定的义务。《行政处罚法》第3条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。也就是说，只有当行政相对人违反了行政法规定的义务，包括行政法直接规定义务和行政主体依据行政法所定义务，才能给予行政处罚。还应注意的是，这里的行政法指的是法律、法规和规章，而不包括其他规范性文件。
4.行政处罚是一种行政法律制裁，它的制裁性体现在对违法人权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务。如纳税义务人逾期不缴纳税款，税务机关除责令其缴纳税款之外，还可使其承担新的义务，即给予一定数目的罚款。实施这一法律制裁，是使违法者受到教育，以达到减少或杜绝违反行政法律规范的最终目的。
（二）行政处罚与相关措施的关系
1.行政处罚与刑罚。行政处罚是国家对行政违法的处罚，刑罚是国家依据刑法规定对犯罪的惩罚，二者同属法律制裁范畴，但之间的区别是显著的，主要表现在：
第一，所针对行为的社会危害性不同。行政处罚针对的是社会危害不大的行政违法行为，刑罚针对的是具有严重社会危害性的犯罪行为。
第二，处罚的主体不同。行政处罚由行政机关和法律、法规授权的组织实施，而刑罚是由人民法院运用审判权依法作出。
第三，处罚的性质不同。行政处罚属于行政法律制裁，刑罚属于刑事法律制裁。从学理上分析，行政处罚的种类可分为人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚，刑罚则分为生命刑、自由刑、财产刑和资格刑。由于对社会造成的危害程度不同，刑罚要比行政处罚严厉得多。
2.行政处罚与行政处分。行政处分是行政机关对其公务员或者其任命的其他人员作出的行政法律制裁，与行政处罚的区别在于：
第一，制裁的对象不同。行政处罚属于外部行政行为，制裁的对象是违反行政法律义务的公民、法人或者其他组织，主体与对象之间一般不存在行政隶属关系。行政处分属于内部行政行为，处分的对象同行政主体存在行政隶属关系。
第二，作出制裁的依据不同。行政处罚必须严格依据法律、法规和规章作出。而作出行政处分的依据主要是《国家公务员暂行条例》、《行政监察法》等法律、法规。
第三，制裁的种类不同。行政处罚的种类包括：警告，罚款，行政拘留，吊销许可证和执照，责令停产停业，没收违法所得和非法财产及法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处分的种类是：警告，记过，记大过，降级，撤职，开除。
第四，救济的途径不同。行政相对人如对行政处罚不服，可通过行政复议和行政诉讼获得救济，法律、法规另有规定的除外。对行政处分持有异议的工作人员只能向监察机关申诉，不能申请行政复议，也不得向人民法院提起行政诉讼。
3.行政处罚与行政强制执行。行政强制执行是指行政主体为了保证行政管理活动的正常进行，对不履行法定义务的行政相对人依法采取的强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行义务的行政行为。它与行政处罚在目的、性质、手段、主体等方面都有差异。
第一，目的不同。行政处罚的目的在于惩戒行政违法，行政强制执行的目的在于保证法定义务的实施。
第二，性质不同。行政处罚是对行政违法的行政相对人科以义务的行政法律制裁。行政强制执行属于执行行为，它不对行政相对人科以新的义务，而只是迫使其履行法定义务。
第三，手段不同。行政强制执行可分为代执行、执行罚、直接执行等，与行政处罚所使用的手段有明显不同。
第四，实施的主体不同。行政处罚由行政机关或者法律、法规授权组织实施；行政强制执行除由法定的行政机关实施外，还可以由人民法院依行政机关的申请而实施。
二、行政处罚原则
行政处罚原则，是指由《行政处罚法》规定的，体现行政处罚的基本特点、宗旨和精神实质，并对其起指导作用的行为准则。行政处罚的原则包括处罚法定原则，处罚公正、公开原则，处罚与教育相结合原则，保障相对人合法权益原则，一事不再罚原则。
（一）处罚法定原则
处罚法定原则是指行政处罚必须严格依法进行，是依法行政在行政处罚活动中的具体表现，主要包括：
1.处罚设定权法定。行政处罚由有行政处罚设定权的国家机关依法在职权范围内设定，并依照法定的程序制定，公布。《行政处罚法》规定，法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章分别拥有各自的行政处罚设定权。即法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的其他行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的行政处罚；规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，还可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。其他规范性文件不得设定行政处罚。
2.受处罚行为法定。法无明文规定不受处罚。法律、法规应明确规定在何种情况下，何种行为要受到行政处罚。只有当公民、法人或者其他组织的行为符合法律、法规和规章规定的违法构成要件时，行政机关或法律、法规授权组织才能对其进行处罚，否则不能给予行政处罚。
3.行政处罚主体法定。《行政处罚法》第三章对“行政处罚的实施机关”作了明确规定，概要地说是：（1）具有行政处罚权的行政机关；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；（3）由行政机关依照法律、法规、规章的规定，所委托的依法成立的管理公共事务的事业组织（委托的行政机关承担其行政处罚行为的法律责任）。
4.行政处罚种类、内容法定。法律、法规和规章对行政处罚的种类、内容进行详细规定，行政主体实施行政处罚，应依法定处罚种类和内容进行处罚。《行政处罚法》明文规定了警告、罚款、行政拘留等行政处罚种类。行政处罚的对象、行政处罚采用的法律责任形式，都须符合法律、法规和规章的规定，做到违法与处罚相适应，处罚法定。
5.行政处罚程序法定。《行政处罚法》对行政处罚的程序作出了比较完善的规定，目的在于保障行政处罚权的正确行使。实施行政处罚，不仅要求实体合法，程序合法也同样重要，不可重实体而轻程序。不遵守法定程序作出的行政处罚无效。
（二）处罚公正、公开原则
处罚公正原则是处罚法定原则的必要补充，主要体现在，行政处罚主体必须公正地适用法律，没有偏私，平等地对待各方当事人。行政违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素是决定处罚与否、处罚种类和处罚轻重的唯一标准。行政处罚必须遵循以事实为依据，以法律为准绳。在弄清违法事实之后，严格依法作出行政处罚规定。公正原则还要求正确行使自由裁量权。
实施行政处罚要坚持和贯彻公开原则。《行政处罚法》第4条第三款规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。除设定行政处罚的法律规范性文件应公开外，行政处罚程序也要公开。行政处罚主体在作出行政处罚决定之前，应告知当事人作出行政处罚的理由及依据、当事人依法享有的权利。当事人符合法律规定提出听证要求的，行政处罚主体应公开举行听证会。另外，行政处罚决定必须公开。
（三）处罚与教育相结合原则
处罚与教育相结合原则要求对违反行政法律规范的行为人，不仅要给予一定的惩罚，让其感到受制裁的痛苦，同时要对违法进行教育，把处罚与教育有机地结合起来。《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
行政处罚不仅是一种制裁手段，而且是教育人们守法的一种方式。因为行政处罚服务于行政管理目的，是为了保证行政法律规范的实施。在行政处罚的实践中，应注意避免单纯制裁的“惩办主义”，处罚本身不是目的，必须辅之以思想教育。还应避免的另一个错误倾向是单纯教育的“教育万能主义”。对于违法行为，行政主体依据相应的法律规定应给予行政处罚的，必须给予行政处罚，而不能以教育代替处罚。
（四）保障行政相对人合法权益原则
在行政处罚中坚持和贯彻保障行政相对人合法权益原则尤为重要，坚持这一原则是社会主义民主政治的必然要求。《行政处罚法》在总则中确立了保障相对人合法权益的原则，并在有关行政处罚的设定、实施及程序规定中体现了这一指导思想。具体地说，就是要保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、听证权和获得救济权。
1.知情权。行政机关在作出正式行政处罚决定前，必须告知当事人拟作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和根据，并告知当事人依法享有的权利。
2.陈述权、申辩权。行政机关在作出正式行政处罚决定前，必须听取当事人的陈述和申辩，否则行政处罚无效。
3.听证权。在行政机关作出较大数目罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证和执照等涉及当事人重大权益的行政处罚时，当事人有申请听证的权利。行政机关不得拒绝当事人的听证请求，并不得让当事人承担听证费用。
4.获得救济权。公民、法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人因行政机关违法给予行政处罚而有实际损失的，有权依法提出赔偿要求。
（五）一事不再罚原则
一事不再罚原则，是指行政机关不得根据同一事实和同一理由对当事人的违法行为进行两次以上的行政处罚。这是各国行政处罚普遍适用的原则。我国《行政处罚法》第24条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，就体现了行政处罚一事不再罚的原则。要正确理解这一原则，一事不再罚并不意味着可用行政处罚代替民事责任或刑事责任。当行政相对人的违法行为同时触犯了行政法律规范和民事法律规范，应追究当事人两种不同的法律责任。违法行为已构成犯罪的，行政机关应当移交司法机关依法追究刑事责任。
三、行政处罚程序
行政处罚程序，是指享有行政处罚决定权和执行权的机关或组织作出行政处罚决定，对当事人实施行政处罚的具体方式、方法和步骤。任何一种行政处罚的适用都要经过法定的程序，不依照法定程序作出的行政处罚是无效的。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚程序由行政处罚的决定程序和执行程序两部分组成。
（一）行政处罚的决定程序
行政处罚的决定程序是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提。它分为简易程序和一般程序。
1.简易程序。简易程序，又称当场处罚程序，是指在某些条件具备的情况下，行政机关或者法律、法规授权组织（主要是通过执法人员），当场作出行政处罚决定的处罚程序。其一，适用简易程序的条件。
适用简易程序必须符合下述条件：（1）违法事实确凿，即有确实、充分的证据证明违法事实的存在且是当事人所为；（2）有法定依据，即有明确、具体的法律依据；（3）对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或警告的行政处罚。在上述三个条件具备的情况下，可当场予以处罚。这有利于迅速及时处理较轻微的行政违法行为。
其二，简易程序的内容。
第一，表明身份。《行政处罚法》第34条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。这是行政处罚合法的要件之一，如缺少这一程序，当事人可拒绝接受处罚决定。第二，确认违法事实，说明处罚理由和依据。执法人员应当主动向当事人说明其违法事实和作出行政处罚决定的理由和依据。第三，听取当事人的陈述和申辩。执法人员在确认违法事实、说明处罚理由和依据之后，应告知当事人有陈述和申辩的权利。执法人员要认真仔细地听取当事人的陈述和申辩，并应对当事人的申辩意见给予正确的回答。
第四，制作行政处罚决定书。执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称等事项并由执法人员签名或者盖章。处罚决定书制作后，应当场交付被处罚人。
第五，执行。行政处罚主体作出当场处罚决定后，被处罚人对处罚决定没有异议的，应在处罚决定书上签名或盖章，并自觉执行；对当事人处以罚款的，可由执法人员当场代收，或令其到指定银行缴纳。当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六，备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案，以便接受监督和检查。
2.一般程序。一般程序，又称普通程序，是指除法律、法规特别规定外，作出行政处罚通常适用的程序。
其一，一般程序的适用。以下两种情况适用一般程序：