本章要点
1.行政行为是一种公务行为，能直接或间接地引起法律效果，一经作出，即假定其符合法律规定，对行政主体和行政相对人等都具有拘束力。
2.行政行为的主体必须是拥有行政职权及权限的行政机关或法律、法规授权的组织，在不违反法定程序的前提下，合法规定权利与义务。
3.行政行为作出后，可以依法变更、撤销或废止。
一、行政行为概念
（一）行政行为的概念
行政行为来源于行政学中的同一概念。行政行为（Administrativeact，Administrativeaction或Administrativebehavior）最早出现并逐渐流行于二战后的行政学界。美国著名学者赫伯特·A·西蒙曾在1968年出版的《国际社会科学百科全书》中使用了“行政行为”一词。这也是一种关于行政行为起源的说法。行政法学界以前曾使用“行政法律行为”，而现在统一使用“行政行为”。最早把行政行为作为行政法学的一个理论范畴来研究，应归功于法国的行政法学者们。
在法国，行政行为的意义由于使用的标准不同，而有三种不同的理解：一是以采取行为的机关为标准，行政行为是行政机关所采取的全部行为，以区别于立法机关所采取的立法行为和司法机关所采取的司法行为。这种意义被称为形式意义或机关意义的行政行为；二是以行为本身的性质和内容为标准，行政行为是适用普遍性的规则于具体事件的行为，制定普遍性的规则的行为是立法行为，适用法解决争端的行为是司法行为。这种意义被称为实质意义的行政行为；三是以行为的作用为标准，行政行为是指行政机关用以产生行政法上效果的法律行为，以及个人由于行政机关授权执行公务时所采取的某些行为。这种行为被称为功能意义的行政行为。
而普通法国家不同于大陆法系国家，由于他们没有一个完整的公法和私法概念区分，因此，对于行政行为，他们并没有一个清晰和确定的概念。
行政行为主要是一个学术上使用的名称，主要用于说明行政主体进行活动的法律手段。行政行为的合法与否，关系到是否被法院宣告为无效或撤销，即对行政主体作出的行为的最终评判问题。因为“对法院来说，某种行政是不是行政行为，往往可能构成司法审查的先决条件，因为只有行政行为才能成为司法审查的对象”。行政行为理论是行政法学理论体系的重要组成部分。从某种角度而言，行政法学理论的各个组成部分都是围绕着行政行为理论展开的。因此，研究行政行为是十分必要的。
行政行为的概念界定曾经是众说纷纭。有时，行政行为被认定为行政机构的活动，凡是根据公共权力作出并具有法律效力的行为都是行政行为。有的认为行政行为是指包括除立法和司法行为之外的一切公共行政单方面的、权威性的产生直接法律效力的行为。奥托·迈耶（OttoMayer）则认为行政行为是行政机构意志的宣告（adeclarationofthewilloftheadministrativeorgan），只有当行政当局向一人或一人以上宣告了它的意志，这种行为才获得了社会意义和法律效力。
在我国，行政法学上的行政行为，特指行政主体在实施行政管理活动中，代表国家行使行政职权所作出的单方的，并能直接或间接引起法律效果的公务行为。在这里的行政行为，包含了合法的行政行为，也包含了非法的行政行为，只是非法的行政行为至始不发生法律效力。应当说，对行政行为概念的界定我国行政法学界已经取得共识。
（二）行政行为的概念的涵义
行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较，主要具有以下特点：1.行政行为是行政主体所为的行为。从主体上看，行政行为往往是行政主体通过行政人员来实施的。这是行政行为的主体要素。行政行为都是以行政主体的名义进行的，因此，从法律意义上说，任何行政行为都是由行政主体作出的。这是国家行政权力的性质决定的，即任何公权力都只能归属于特定的适格组织，而不能转让给个人。同时也就意味着，行政主体应该对其作出的行政行为负责。一旦行政相对人的合法权益因行政行为而受到影响，行政主体应该对此承担法律上的责任。
2.行政行为是一种公务行为。从性质上看，行政行为是一种公务行为。行政行为是行政主体为了实现其公共管理的目的行使其职权的行为。它体现了国家的意志，具有法定的强制力。从这一角度看，行政机关等组织在购买办公用品等的时候所为的行为就不是行政行为。
3.行政行为是一种单方行为。说行政行为是一种单方行为是指行政行为的成立只取决于行政主体的单方面的意志，而不涉及到行政相对人的意志。这一点仍然存在着不同的观点。有的学者认为行政行为既有单方面的，又有契约性的，即行政合同亦属于行政行为。
4.行政行为能直接或间接引起法律效果。从效果上看，行政行为是一种能直接或间接地引起法律效果的行为。这是指行政行为的作出，能够使得行政相对人的权利和义务发生变化。一般地，抽象行政行为只引起间接的法律效果，而具体行政行为则能直接地引起法律效果。
（三）行政行为的特征
1.单方意志性。行政行为是行政主体就一定的管理事项对行政相对人所作出的管理行为，它是单方面行为。行政主体作出行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而无需和行政相对人协商和征得其同意。一般地，行政行为的单方意志性不仅表现在行政主体依据其职权进行行为，如行政机关的行政监督检查、对行政相对人进行行政处罚，即便是在颁发许可证、营业执照等行为中存在着行政相对人的申请行为，但是行政主体是否满足行政相对人的申请请求仍然是由行政主体单方决定的。行政主体只是根据法律规定的标准和条件，自行决定是否作出某种行为。在这一点上，行政行为不同于行政合同中双方存在着合意。
2.效力先定性。所谓效力先定性，是指行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和行政相对人以及其他机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。之所以规定行政行为具有效力先定性，主要在于行政主体作出行政行为的目的是为了维护公共秩序和公共利益，为了使公共利益和公共秩序能够良性发展，进而实现对绝大多数人的利益保护。
3.强制性。行政行为是行政主体代表国家，以国家的名义作出的，为了使国家意志得到有效的贯彻，因而赋予行政行为以强制力作为其实施的保障。根据行政法的原则，行政主体为行使其职权，都享有相应的管理权力和管理手段，并依据法律的授权而具有强制力。一旦行政主体在实施行政行为时受到阻碍，行政主体就可以法律赋予的强制力予以保障。
（四）行政行为的法律功能和形式
1.行政行为的法律功能。这里讲的行政行为的法律功能主要是指行政行为能够引起的法律效果。这种法律效果主要有：
第一，赋予或剥夺权利。行政行为作为一种法律意义上的行为，其主要对行政相对人的影响在于对行政相对人权利的赋予或剥夺。权利的赋予如行政奖励，权利的剥夺如吊销营业执照。
第二，科以或免除义务。行政主体可以通过行政行为依法对行政相对人科以一定的义务，如税务机关的纳税决定科以了纳税人交纳税款的义务；同时，行政主体也有权通过行政行为依法免除行政相对人的义务，如对纳税给予一定的优惠或减免。
第三，证明或确认关系。行政的证明或确认的最突出的表现就是行政确权。
2.行政行为的形式。行政行为必须通过一定的形式表现出来，不同的行政行为各有不同的表现形式。而且，依据法律、法规的不同规定，一定的行政行为表现形式在一定程度上决定着行政行为的合法与否。目前，我国的行政行为的表现形式主要有：
第一，口头形式。口头形式是行政主体借助于语言来实现其行为意思的方式。例如对行政相对人口头提出警告。这种形式的优点在于简便、易行、直接，但其缺点是缺乏文字依据，对事后争议有可能有举证困难的问题，因此，对于比较正式的行政行为均不宜采用此种形式。
第二，书面形式。书面形式是行政主体借助于文字来实现其行政意思的一种方式。这是行政行为中最普遍使用的一种形式。很多情况下，书面形式是合法行政行为的构成要件之一。在法律、法规的规定下，没有采用书面形式的行政行为将被认定为无效的法律行为。
第三，动作形式。动作形式是行政主体借助于行政人员的动作来进行意思表示的方式。最常见的是交通警察指挥交通的各种手势。
第四，默示形式。默示形式主要是一种不作为的形式。例如，默示形式只有在法律、法规有着明确的规定时才能采用。
二、行政行为类型
行政行为种类繁多，内容庞杂。行政行为的分类涉及到对每一行政行为的定位，涉及到行政行为在司法审查中的地位，以及行政行为可能对社会带来的影响，因此，有必要对行政行为进行比较详细的分类归纳，深入理解行政行为的不同特点，把握每种行政行为的不同内容、行为结果以及它们所应遵循的不同的原则。
行政行为根据不同的标准可以进行不同的分类，主要有以下几种。
（一）内部行政行为与外部行政行为
根据行政行为的效力作用的范围进行划分，可以分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为是行政主体代表国家在行政主体内部对其隶属的组织、人员和财物等进行的一种管理。内部行政行为其实包含的内容十分众多，例如上级行政机关对下级行政机关下达行政命令；行政机关对公务员进行的一系列管理行为，包括降职、升职、处分等都属于内部行政行为。所谓外部行政行为，也被称作为公共行政行为，主要是指行政主体对社会实施的公共管理行为。这种行政行为所针对的对象是公民、法人和其他组织，例如工商行政管理局的工商管理，房产管理部门颁发房产证件等，都属于外部行政行为。
关注内部行政行为与外部行政行为的区分，是行政法学在近代所发展起来的。随着近代以来政府职能的不断扩大，内部行政权力的运作对行政相对人的利益的威胁也越来越大。如果对内部行政行为不加以适当的控制，行政权力同样会遭到滥用，从而违背行政权力的初衷。划分内部行政行为和外部行政行为的意义在于：
1.确认两者适用法律的不同。内部行政行为适用内部行政规范，使用内部法定的管理手段和方法进行管理；而外部行政行为适用社会公开发布的外部行政规范，可以采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式进行。
2.内部行政行为与外部行政行为的效力范围不同。内部行政行为只在行政主体内部发生效力，不对外发生效力；同样，外部行政行为对社会的相对人产生法律影响。
3.内部行政行为与外部行政行为的救济方式不同。在我国，内部行政行为不受司法审查。被管理者不服内部行政行为，主要的救济方式为申诉、控告等，而不能申请行政复议、行政诉讼。而当行政相对人对外部行政行为不服时，其有权向行政机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
（二）抽象行政行为与具体行政行为
行政行为依据行政行为适用范围可以分为抽象行政行为和具体行政行为。所谓抽象行政行为是指行政主体作出的具有普遍约束力的行政行为，其主要的内容包括行政主体制定和发布具有普遍约束力的行政法规、规章和其他行政规范性文件。具体而言，抽象行政行为可以分为两类：一类是行政立法行为，即有权行政主体制定行政法规和规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为，即有权行政主体制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为。
抽象行政行为主要具有两个特点：第一，抽象行政行为针对的对象是不特定的，即是针对不特定的人或不特定的事实施的。第二，抽象行政行为的效力是向后发生的，即抽象行政行为只对实施该行为以后的人或事发生约束力，一般不溯及既往。抽象行政行为的范围较广，它不仅包括了国务院制定的行政法规和省、自治区、直辖市以及较大市以上的地方人民政府和国务院部门制定规章的行为，还包括各级行政机关制定其他规范性文件的行为。
具体行政行为是指行政主体依据法律、法规、规章等对特定的人或特定的事所作的特定行政行为。例如对违反交通规则的公民进行罚款；对申请公司登记的公司进行登记等等。行政主体作出具体行政行为的结果和表现形式，就是行政处理决定书的作出。相对于抽象行政行为而言，具体行政行为主要有以下的特点：第一，具体行政行为针对的是特定的对象，它是对特定的事或特定的人实施的。例如公安部门作出的行政处罚只针对违法的特定人，而不会及于其他人。第二，具体行政行为向前发生效力，即具体行政行为只针对已经发生的特定事或特定人发生效力，而不涉及其以后行为的法律评价问题。具体行政行为的范围也很广，具备行政主体资格的行政机关或授权组织，无论其处于哪一级，都可以依法实施具体行政行为。
抽象行政行为与具体行政行为的区分，不仅是行政法学理论的一种划分，也是法律制度学采用和确认的一种划分方法。因此，区分抽象行政行为与具体行政行为的意义在于：
1.为行政诉讼和行政复议受理案件的范围提供依据。从世界各国关于行政诉讼的受案范围来看，大体上有两种模式：一是英、法、美等国的模式。在该模式中，行政诉讼法的范围包括抽象行政行为和具体行政行为。
例如，美国行政法学者认为行政机关有两种正式的行政行为，即“制定规章”