将行政主体划分为地域性和公务性两大类，可以促进行政法理论研究的深化——因为，运用此标准划分行政主体，实则等于认可了行政主体分类标准的多元；而运用不同的标准和从不同的角度出发，是可以加深对行政主体的本质特征的认识的。再说，这种划分在实践中的严格贯彻，可以对现实公共行政中存在的职权交叉、推诿责任等现象予以有力地纠正和预防——因为，只要某一行政相对人隶属于某一行政地域，那么其所作所为只要同行政机关职责权限有关，那么该地域内的地域性行政主体就该责无旁贷地承担起行政管理的职责；同样地，只要某一行政事务按照行政法等有关法律规范的规定，属于某一行政部门的职责，那么无论该项事务是否“有利可图”或“麻烦多多，吃力不讨好”，该公务性行政主体就不得推卸，各公务性行政主体间的推诿或“争权”等现象也就不会发生了。
值得补充说明的是，任何行政主体的存在其实都是以一定的行政地域为构成基础的。公务性行政主体更侧重于某项或某方面的行政事务，即基于特定公共事务之所需，其主体资格主要同该项公共事务有关。而地域性行政主体的职权则是多方面，其主体资格并且同某一项具体的公共事务或某一具体的公共管理领域相关，它的主体资格牵涉到它所管辖的地域范围内的所有行政事项和公共事务。
（四）行政主体间关系
由于行政主体的种类多样，也就使得在现实的行政活动中，不同的行政主体间存在着互不同一的关系。可见，行政主体间的关系是一个极为复杂的问题。而且，又由于具有行政主体资格即意味着享有独立的以己之名义行使行政权的资格，但同时上下级行政机关之间存在着命令与服从的关系，这种行政机关间的层级隶属、节制的关系似乎又是对行政机关主体地位的否定和挑战——对这种矛盾的思考，却是我们辨析行政主体种类之议题时所难以回避的；否则，忽视了行政主体间关系的探讨，我们也就不可能对行政主体的种类与本质有深刻的把握。
1.隶属性关系——就是指在行政组织系统中基于层级隶属所形成的上下级行政机关之间的关系。它包括了以下两种情况：
第一，领导-被领导关系，简称领导关系，是指上下级行政机关之间的命令与服从关系。在这种关系中，上级行政机关对下级行政机关享有命令权、指挥权和监督权；上级行政机关有权对下级行政机关不适当的决定命令等行为予以改变或撤销，而下级行政机关则不得违背上级行政机关的决定、命令等，否则就要担当一定的责任，承受相关的法律后果。
根据现行组织法的有关规定，行政机关中的领导关系又可细分为两种情况：一是垂直领导关系，即下级行政机关一般只接受某一个上级行政机关的领导，如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关。因此，这种垂直领导关系又被称之为单一领导关系。二是双重领导关系，即下级行政机关同时接受两个上级行政机关的领导，如公安机关既要接受本级人民政府的领导，又要接受上一级公安机关的领导。
第二，指导-被指导关系，简称指导关系，是指在有间接隶属关系的行政主体间形成的一种职务上的关系。在这种关系中，作为指导方的行政主体享有对被指导方行政主体的行政指导权，但没有命令、指挥权，也无权直接改变或撤销被指导方的行政行为。这一点，是指导关系同领导关系的最根本区别。指导方行政主体只能通过间接的措施手段，如采取优惠政策、实施政策倾斜、通过另一行政主体（其实是有权主体）施压等举措，对被指导方行政主体施以影响，使之接受己之指导。相应地，被指导方行政主体应依法接受指导方行政主体的指导，接受其对自身具有全局性、统筹性考虑的指导；但若它们因某种理由而拒绝接受这种指导，一般也不会引起直接的法律责任。在我国，上下级人民政府的对应职能部门之间有些就是存在着这种行政指导关系。
2.协助性关系——也称为“公务协助关系”，具体是指某一行政主体经其他行政主体的要求，为其提供补充性协助而发生的关系。这种关系是行政职能统一性和行政机关共同使命的基本要求所决定的。它一般发生于无正式隶属关系的行政主体之间，既可以发生在同一行政职能性质的同级行政机关之间，如两县的县级公安机关之间；也可以发生在不同行政职能性质的同级行政机关之间，如县级公安机关同其他同级的职能机关（如本县财政局等）；它还可以发生在不同行政职能的不同行政机关之间，如县级公安机关与市级财政局之间等。
彼此无隶属关系的行政机关之所以能形成公务协助关系，是因为尽管这些行政主体互不相属，但都是国家行政组织体系的组成部分，都是执行体现统治阶级意志的法律规范的国家机器，它们的根本任务和目标是一致的。因此，当一方行政主体行使行政权、执行公务需要另一方协助时，另一方行政主体应当予以协助。正是在此意义上，有的学者把这种协助关系看成是公务委托存在和发展的法律基础。
关于公务协助关系，在现今的不少国家已有专门的行政程序法给以明文规定。如德国1976年的《行政程序法》就规定：“经其他行政机关要求，任何行政机关都有为其他行政机关提供补充性协助的义务。”并细致规定了请求协助的情形：“（1）由于法律原因而致公务行为不能由自己完成的；（2）由于事实上的原因，尤其是缺乏完成该公务行为所必需的公务人员或设备，而致公务行为不能由自己完成的；（3）任务的实施取决于对事实的了解，由于其不了解甚至不能查明事实的；（4）任务的实施所需之证明文书或其他证明材料被请求之行政机关拥有的；（5）公务行为的完成所需之费用较大，唯被请求的行政机关提供的。”
在我国，目前尚未有统一的行政程序法或其他法律规范对有关公务协助关系作出系统的规定，仅在一些单行法律、法规中对此有所涉及，比如，《治安管理处罚条例》第33条对公务协助中的行政委托关系作了较为明确的规定。总体来说，在我国的行政实践中，行政主体间的公务协助关系已被普遍地承认和运用。当务之急，是要推动行政程序法的订立，将这种公务协助关系纳入规范化、科学化、程序化的轨道。
四、行政主体的权力与责任
（一）行政主体的行政职权
1.行政职权的涵义。所谓行政职权，乃是行政主体进行行政管理活动、参加行政法律关系时享有和行使的国家行政权。它是国家行政权在行政管理领域中的转化和表现形式。国家通过宪法和有关的法律规范将行政职权赋予行政主体，行政主体则由此依法实施行政行为，展开行政活动。
2.行政职权的类型。根据不同的标准，可以对行政职权进行多种的分类，如大多数学者主张的“两分法”把行政职权分为“固有职权-授予职权”
两大类，有的主张“三分法”，也有的主张“七分法”。本文重点介绍的是“两分法”。
把行政职权分成固有职权和授予职权两大类，其依据是行政主体享有行政职权的法律来源：
首先，固有职权——是指根据行政主体的职能分工、层次级别等身份因素而由法律规范性文件所设定的、并为行政主体应当享有的职权。这种行政职权通常由宪法和有关组织法加以概括性和原则性地设定，而由其他相关法律、法规加以具体化。它随行政主体的依法设立而产生，并随行政主体的撤销而消灭。取得固有行政职权的行政主体可称之为职权性行政主体。在实践中，固有行政职权主要赋予行政机关。
其次，授予职权——是指按照行政主体及有关组织的职能分工、层次级别等身份因素，本不应由其享有，或虽可由行政主体享有却不应由某一行政主体享有，但根据法律法规的特别规定或有权机关的依法决定，而由某行政主体或有关组织以行政主体的身份享有的行政职权。这种职权通常来自于法律、法规或有权机关的授权行为。如，国务院及任何行政机关本不应在工商税制和税收方面享有行政立法权，但根据全国人大常委会1984年《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》，国务院在这些方面即享有了行政立法权；又如，地方公安机关本不应享有对公民因私出境护照的颁发权，因为这是公安部的固有职权，但根据公安部依照《中华人民共和国公民出境入境管理法》的规定授权地方公安机关享有这种职权等。得到法律规范授权的行政主体，可以称之为授权性行政主体，它同职权性行政主体一道构成了行政主体的两大类别。
由于行政主体的行政职权在行政管理中，总是表现为某一具体的、实在的权力作为，而非抽象的规定。为此，还必须对其动态的表现形式有所认识。按照行政主体在实践中享有行政职权的不同情况，从职权构成之横切面角度可以分为以下几项：（1）对行政管理规范制定权：制定和发布行政法规、规章以及制定其他规范性文件的职权；（2）行政决定权：以赋予、限制或剥夺等方法对行政相对人的权利、义务进行处理的职权，如许可权、奖励权等；（3）行政命令权：通过发布命令、指令等方式，要求特定的行政相对人或不特定的行政相对人为一定行为或不为一定行为的职权；（4）行政措施实施权：依法对行政相对人采取诸如人身约束、查封财产、强制执行等措施的职权；（5）行政裁判权：对部分民事纠纷和行政争议纠纷予以调处、裁决的职权；（6）行政制裁权：对行政相对人的违法行为采取警告、罚款、没收财物、行政拘留等方式予以制裁惩罚和实施教育的职权；（7）行政救济权：依照法律、法规的规定，变更、撤销违法或不当行政行为、对合法权益受到行政职权侵害的行政相对人进行赔偿或补偿的职权；（8）行政合同权：行政主体基于执行公务和社会公益的需要与行政相对人签订合同的权力。此外，行政职权还包括行政指导权、行政委托权和行政仲裁权等。
3.行政职权的特点。行政职权在运作中呈现出主动性、自由裁量性、广泛性等诸多性质和特点，其主要特征可归纳为以下四项：（1）强制性——行政职权以国家强制力为贯彻实施的后盾，在法定范围内，公民、法人和其他组织都必须受其约束，不得抗拒或妨碍其实施，否则受到法律的制裁。（2）单方性——行政职权之行使在多数情况下是行政主体的单方行为，不必征得行政相对人的同意，其效力的发生也不以行政相对人的意志为转移。这一特征的存在是由于：行政主体实施行政职权，就是以国家权力的代表者身份在从事管理活动，所以“命令-服从”关系成为行政主体处理与行政相对人关系的基本特征。（3）不可处分性——由于行政职权体现的是全体人民的意志，这就使得行政主体执行行政职权不仅是权力，更是责任，所以，行政主体必须忠实地依法履行职责，行使职权，而不得越权或失职，不得放弃或转让其职权，否则有关责任人员将受到法律的制裁或处分。
（4）优益性——行政主体实施行政职权时，能够在地位上优于行政相对人，从而保证其权威的落实和形象的维护，保障国家行政权的实现。这种优益性的目的，在于使行政主体通过行政权的行使实现对国家、社会公益和公民权益合法、适当、及时的保护，排除不必要的延误、干扰及妨害。
4.行政职权的保障——行政优益权。如前所述，行政职权的特征之一是优益性。而这种优益性体现于行政主体行使行政职权的具体活动中则表现为一系列的行政优益权。所谓行政优益权，是指为保障行政主体职权的有效实施，而由法律赋予行政主体在职务上和物质上享有的优益条件和资格。行政优益权不属于行政职权，但它同行政职权具有密切关系，是行政职权有效行使的保障条件。
行政优益权由行政优先权和行政受益权两部分构成，前者是指行政主体行使职权时在职务上享有的优益条件，后者则是一种物质上的优益条件。二者的主要内容包括：
首先，行政优先权，作为行政主体在行使行政职权时享有的职务和行为上的优益条件，只适用于行政主体依法履行公务期间。其内容包括：
（1）先行处置权。行政主体行使职权，在遵循法定程序前提下，于紧急情况中可以有权不受正常程序的制约，先行处置。（2）获得社会协助权。行政主体开展公务活动时，有关机关、组织和个人均有协助的义务。法律规定，在行政主体从事紧急或重要公务活动时不予协助的有关机关、组织或个人要依法承担相应的法律责任。（3）推定有效权。一般地，行政决定作出后，只有符合依法行政原则，或在争议情况下经过复议裁决或法院认定，方可生效。但为保证行政决定之作出不贻误行政管理的时机并确保行政作为的及时性效应，就有必要使行政决定能够被推定为有效，保证其在复议、诉讼等情况下原则上不停止执行。此外，有的学者还将公务人员的人身特别保护权也归入行政优益权的范畴中，认为国家为保证公务人员能秉公执法，免受不法侵害，而赋予其特别的人身保护权。
其次，行政受益权，是指行政主体得到国家赋予的物质优益条件。国家给予行政主体以行政受益权的目的，一是为保证行政主体能够正常、有效地开展行政活动；二是为激励行政主体及其所属公务人员能够忠于职守地履行法定职责，而不至于产生以权谋私等失职、渎职行为。按照有关法律规定，行政受益权直接来源于国家，而不能直接取之于行政相对人。其具体内容包括行政活动经费、办公设施、交通和通讯工具、公务人员薪金等。
（二）行政主体的行政责任
1.行政责任的内涵。行政责任，又称行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中所必须承担的法定义务。在现代法治国家，按照民主政治的基本要求，任何机关、组织和个人，在享有权利、行使权力的同时都必须履行与之相对应的义务或责任。权利与义务、权力与责任不可分离。权利与义务、权力与责任的这种统一关系反映在行政主体的行政活动中，也就是行政主体于职权行使之时必须承担相应的法定责任。
2.行政责任的特点。作为行政主体在行使行政职权过程中所必须担当的行政责任具有以下特点：