（第一节）我国农民工住房保障政策及各地方的实践
一、我国的住房保障制度概述
住房保障制度是指国家和政府为无法依靠自己力量解决住房问题的社会群体提供相应的政策支持和实物帮助的保障系统。在市场经济条件下，并不是每个人都能通过自己的收入购买房屋，通过市场配置住房资源来解决住房问题。这个时候就需要政府运用政策及资源为这部分人解决住房问题，以保证其居住权的实现。住房保障制度是低收入群体实现“居者有其屋”愿景的重要保证，是其防范社会风险与实现社会公平的重要途径。住房保障制度是社会保障制度的组成部分，和养老、医疗、失业的社会保障制度安排一道为社会成员的生活保驾护航。保障社会中无力依靠自己力量去解决住房问题的低收入群体居住权的实现是政府的一项重要责任。我国计划经济时代城镇居民的住房完全由国家分配，实行统一的住房保障，但随着经济制度的改革，我国住房制度也发生了变革，居民要通过自己的力量来购置住房，随着今年来房价高涨，除了通过自己力量解决能够解决住房问题的这部分人，产生了存在住房困难的群体，为了保证他们住房权益的实现我国政府也制定了相关的法律法规，并形成了以经济适用房、廉租房、住房公积金制度为主体得住房保障制度，为保障低收入群体的住房问题发挥了重要的作用。
（一）经济适用房制度
经济适用房是指政府以划拨的方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。
经济适用房具有经济性和适用性，是具有社会保障性质的商品住宅。
（二）廉租房制度
廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。
廉租房是在新出台的国家房改政策中首次提出的一个概念。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。房源主要是腾退的旧公房等。廉租房是国家和当地政府为了解决城市中低经济收入家庭住房困难而建的普通住宅，有社会公共福利和住房社会保障性质。一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金给住房困难户，二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。廉租房有特定的供给对象，符合廉租房供给条件的由本人（家庭）向政府提出申请，并经过政府相关部门核实批准后，方能购、租、补。廉租房无继承权。
廉租房有以下主要特征：1.具有准公共物品的特性。廉租房是针对社会特殊群体的一项社会福利，具有排他性和非竞争性。2.政府的主导性。政府是建设廉租房的责任主体，为保障城市低收入阶层的住房问题，政府负责建造廉租房，是一种政策性保障房。3.具有明显的保障性质。政府建立廉租房制度的目的在于保障城镇最低收入家庭基本的居住需求，因此廉租房的租金远低于市场价。4.非盈利性。在廉租房的规划设计、建设、管理、维修服务等各个阶段，其无论是建设者还是管理者都不得以盈利为目的，并应尽量降低成本，减轻居民的负担。
（三）公租房制度
公租房是由政府直接投资或多元主体投资，并在政府的指导和监督下，面向“夹心层”群体即其收入既不符合廉租房保障范围，也无力购买经济适用房的群体，提供的限定面积和租金的保障性住房。
公租房，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。
公租房保障对象，主要包括新毕业大学生群体、外来务工人员中的中低收入群体和本地户籍人口中的中等偏低收入群体三个部分。
2010年6月12日电由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》12日正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。近年来，随着廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造力度的逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。
除了之上的三种住房保障制度，我国还存在限价房这一特殊的住房供应方式。限价房是由政府在土地出让的时候限定户型、限定价格的商品房，是政府通过对房地产开发的地价、房价、套型、销售对象等加以限制以便调节住房市场供应结构、控制供应对象的一种特殊商品房供应制度。
除了以上这些具体的政策内容外，国家和各地方都对农民工住房保障问题做出了要求与规定。2007年8月，中央政府提出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”，明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府负总则，并对解决低收入群体住房问题面临的各种困难与问题的职责，尤其是资金问题做出明确的规定。同年，建设部等五部委发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，提出要“把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容”，各省市各地方纷纷贯彻落实该《意见》，广东、江苏、吉林等省市还率先尝试了让优秀农民工在城镇落户，走出了户籍改革制度的重要一步。
（四）公租房、经济适用房、廉租房的比较
公租房和经济适用房、廉租房的区别。
1.从保障对象上来看，经济适用房面向城市中低收入住房困难家庭，廉租房面向城镇最低收入家庭，而公租房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭；
2.从户口限制条件来看，经济适用房和廉租房制度都有明确的本地户口要求，公租房制度没有明确的本地户口限制，各地方根据保障范围、公租房房源数量等实际情况灵活制定；
3.从保障方式上来看，经济适用房以微利价出售，其中房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率不得高于3%，地方人民政府直接组织建设的经济适用房只能按成本价销售，不得有利润。廉租房只租不售，租金标准原则上由房屋的维修费和管理费两项构成，并与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。从目前各地公布的公租房实施办法来看，公租房仍将以租为主，但也不排除出售，只是这种出售是有条件的出售。
4.从上市交易条件来看，经济适用房用户拥有有限产权，购买经济适用住房满5年，购房人可以上市转让经济适用住房，廉租房住户只拥有使用权，没有产权，承租期间廉租住房只能自住，不得转借或者转租。
5.从保障年限上看，由于经济适用房只售不租，因此相对于购买者来说，其保障期限是终生的。廉租房和公租房是以出租为主，有一定的出租年限，当住户的收入水平、住房状况等发生变化而不满足准入条件时，其必须退出相应的保障体系。
综上所述，公租房制度是我国保障性住房制度的一个补充和完善，满足那些既没有资格享受保障性住房政策，又在短期内买不起商品房的住房需求群体，与经济适用房和廉租房一起，共同构成了我国宽口径、全覆盖的住房保障体系。
二、我国农民工的住房政策
近年来，国家也在积极的实行一些政策，来保障农民工的住房问题，以下是近几年来我国所实行的一系列政策：
（一）中央政府及主管部委的政策
农民工的住房保障问题已引起了中央的高度重视，涉及农民工工作的住房和城乡建设部等部门多次出台了相关文件，对督促和引导各级政府改善和解决农民工的住房问题起到了积极作用。以下是中央及主管部委有关农民工的住房政策。
（二）近年来我国有关公租房的政策
2008年初，国家发改委发布了《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》。廉租住房保障制度的建立，政策框架的构建，为实现“人人享有适当住房”奠定了政策基础和制度保障。2010年中央经济工作会议提出：要加快推进住房保障体系建设，进一步强化政府责任；大力发展公共租赁住房，缓解群众在住房方面的困难，逐步形成符合我国国情的保障性住房体系和商品房体系；
2011年保障房建设规划安排建设保障性住房和各类棚户区改造住房约1000万套，大大超过此前市场预期的五百万到六百万套的水平，和2009年580万套保障性住房的建设规划相比翻了一番。根据住建部数据统计，截至2010年9月，全国保障性安居工程已完成投资4700亿元，占全年计划的60%，且中央财政692亿元专项补助资金已全部到位，今年全国保障房投资应超过7800亿元。2011年保障房建设计划建设1000万套保障房，也即2011年保障性安居工程投资将超过1.3万亿元，达到全国房地产投资规模的五分之一左右。
综上所述，农民工的住房问题，已经越来越受到党和国家的高度重视，为解决农民工住房问题，我国相关的政府部门已经出台了一系列的措施。公租房的发展也为解决农民工的居住问题提供了有力的帮助。我国公租房的发展以政府为主导，运用一定的市场机制吸引社会资本投入，形成政府主导、市场和个人共同参与协调发展的模式，实现房源持有主体创新和建设方式多元化，确保公租房建设和管理的可持续发展，使更多中低收入住房困难阶层成为最大的受益者。
三、我国现行解决农民工住房问题的经验
（一）南昌市
南昌外来务工人员大概在30万以上，政府在规定用人单位解决农民工住房的基本要求的同时提出符合条件的农民工可以购买经济适用房。从“供”、“需”两方面着手解决农民工的住房问题。
近几年来，南昌市政府致力于建立与农民工相适应的城市住房建设机制，规定用工单位解决农民工住房的基本要求，如居住面积、卫生条件、配套设施等；对开发区内农民工的住房问题，可允许使用农民工达到一定数量的单位建设一定数量的公寓供农民工居住，只准出租，不能出售，政府对出租房屋的单位将给予税费减免。在这样的政策条件下，南昌两个国家级开发区于2005年就开始着手解决农民工的住房问题：昌北经济开发区入区单位257个，能为农民工提供集体宿舍的有17个单位，能解决4000余人住宿；南昌高新开发区入区单位700余个，能为农民工提供集体宿舍的有20余个单位，能解决8000余人住宿；这些住房的月租金在200至800元不等，一定程度上解决了南昌市开发区农民工的住房纳问题。但能够租住这类房屋的农民工仅占到开发区农民工总数的15%左右，85%农民工还需要租住在附近的农房。
南昌市政府还在加大发展城市经济适用房的基础上，允许符合一定条件的外来务工人员申请购买经济适用房：如与用工单位签订了三年以上工作合同等长期稳定在城市工作的农民工、在城市经商纳税时间达到三年以上或金额达到一定数额的农民工等。在以上政策中，南昌市政府将外来务工人员较为集中的开发区作为农民工住房保障的重点区域制定可行性政策，还将在城市经商的农民工也考虑在了住房保障的范围内，进一步扩大了对农民工住房保障的覆盖范围。政府举措体现了其“针对性”和“广泛性”，这是值得我们学习借鉴的，但需要进一步使政策细化，以便于有效的落实。
（二）武汉市
武汉市对农民工的住房保障解决方式主要是加大投入建设农民工专用住宅，如标准化简易住房、农民工公寓式住宅、农民工集体公寓等。2005年2月青山造船厂建起了武汉市首个农民工公寓，陆续有800名农民工入住，随后，武汉市各中心城区纷纷建起了外来务工人员公寓，仅2005年就新建外来务工人员公寓40个，入住7000多人，同时全面推行外来人员公寓式管理，大大改善了外来务工者的居住环境；2007年，武汉市为进城务工人员建设20万平方米设施齐备、人均面积不低于4平方米的标准化简易住房，大型企业启动了3万平方米进城务工人员专用住宅建设；在中心城区（包括开发区）选址地和“城中村”改造试点村规划和建设农民工公寓式住宅：这种公寓式住宅可以由投资商建设经营，出售或出租给用工单位或农民工个人，也可以由使用农民工在一定数量的企业单位建设或购买（或承租）一定数量的公寓式住宅向农民工出租。武汉市的农民工专用住房的建设能从硬件条件上满足大量农民工的居住要求，这种由政府和企业分担建设投资解决农民工住房的模式是值得借鉴的。
（三）上海市