1920年夏天，苏维埃俄国反对外国干涉和国内叛乱的国内战争已胜利在望。国家面临的基本任务就是医治战争创伤，恢复被战争破坏的生产力，发展国民经济，稳定社会秩序。这样，国家再次面临着向和平经济建设过渡的问题。如何过渡，当时包括列宁在内的俄共（布）领导人坦率地承认，对于过渡的具体形式和方法不十分清楚，尚需探索，而且倾向于直接过渡，即继续实施战时共产主义政策，把原来仅为权宜和应急的战时共产主义变为直接向共产主义过渡的桥梁和捷径。1920年，列宁再三强调，在当时劳动群众处于饥饿、寒冷，经济空前困难“这种特殊情况下，必须实行‘特殊的过渡’”，把军事上胜利的经验运用到经济方面来，用军事办法解决经济问题。因而他把巩固并推广余粮收集制和建立劳动军等，看成是当时保证“进行大规模的经济建设”的一条“正确”道路。
随着战争尾声的临近，不断加强的战时共产主义政策的弊端日益显露出来。余粮收集制虽然缓解了当时的粮食危机，但它在实际推广中，因为把农民的全部余粮甚至一部分口粮、种子及其他农副产品都强征强收，不仅价格收购过低，而且所付货币都是一些急速贬值的“彩色纸片”，所以农民瞒产抗交、赶走征粮队和农民暴动事件时有发生。从1920年底开始全国许多地区的农村发生骚乱和暴动，尤其是坦波夫省、伏尔加河流域、乌克兰和西伯利亚，参加暴动的不仅有富农，还有相当数量的中农。农民给各级苏维埃政权和粮食机关写了大量的申诉信和请求书，有的还直接写信给列宁。仅在1920年9月~12月间，全俄中央执行委员会就收到400份这样的信。其中有一封由《贫农报》转给列宁的信，信中提到：“苏维埃政权比沙皇政权还坏”。1920年9月12日，奥洛涅茨省的一个地方的农民联合起来，派代表到莫斯科与中央政府进行谈判，在递交的委托书中这样写着：“与穷凶极恶的资产阶级强盗的战争已经持续三年了，这就需要国家作出越来越多的牺牲，作出极大的努力并忍受极度的困苦，而这一切都给我们带来新的沉重负担：一会儿动员马匹，一会儿动员耕牛，各种各样的劳役，征收余粮，等等等等。尽管我们十分愿意帮助国家，而国家向我们提出要求却是无法完成的。”坦波夫省叶拉托姆县的红军士兵在给中央的信中对一些人征收余粮滥用职权提出了控诉：“农民的情绪已达到这样的程度，即如果在我们县不很快根绝这类现象，那就必然爆发暴动，这将不是富农的暴动，而是对正义的胜利丧失了任何希望的劳动居民的暴动。”就连村和乡的党的基层组织有时也支持农民的请求和申诉。1920年底，一次非党农民会议上原喀山省农民说：“余粮收得太多。请给我们定个标准，要不，我们会把春播的种子都吃完。”彼得格勒省农民说：“我们那里发生过把手枪对着人家太阳穴这样的强制行为。人们很气愤。”吉尔吉斯的农民说：“粮食被收集得像扫帚扫过一样干净，一点也没剩。”
工人阶级也出现了令人担心的严重状况，由于工厂开工不足或倒闭，大批工人流落他乡或另谋职业，日益丧失其阶级性和骨干性，对饥饿状况日益不满。
在国家面临危机和困难的情况下，苏维埃政权的敌人和反对者——立宪民主党人、孟什维克、社会革命党人、白卫分子、无政府主义者、资产阶级民族主义者，都试图利用工农群众的不满情绪，反对苏维埃政权。他们打着各种旗号，许下一些骗人的“诺言”，鼓动抢劫国营农场，破坏车站、桥梁，残酷杀害共产党员和贫苦农民，并挑动叛乱，为非作歹。
从1920年最后几个月起，列宁就在酝酿经济政策的调整。他把农民的来信和建议看做反映农民情绪的“晴雨表”，认为这是在政府工作报告中永远读不到的“文件”。因为通过农民的来信和申诉，可以了解到农民的呼声、愿望和“许多合理的想法”。1920年12月22日，全俄苏维埃第八次代表大会召开。会上列宁强调，不使小农经济在实际上得到明显的改善，我们就没有出路。
1921年2月8日，俄共（布）中央政治局作出决议，决定成立由列宁任主席的委员会，负责起草党中央关于用农业税代替余粮收集制的文件。2月8日，列宁写了《农民问题提纲初稿》，提出了以下设想和建议：（1）满足非党农民关于用粮食税代替余粮收集制（即征收余粮）的愿望。（2）减低粮食税额，使其低于去年余粮收集制所征收的数额。（3）同意使税额与农民积极性相适应的原则，即依照农民积极性的增高而降低税率。（4）在迅速地缴足税款的条件下，使农民在地方经济流转中有更大的自由来运用其纳税以外的余粮。这样，就迈出了走上新经济政策的关键一步。
1921年春，列宁先后接见了大批来访的工人、农民和士兵。农民代表一致要求取消余粮收集制，说明了粮食、种子、牲畜、原料几乎被“洗劫一空”的艰难困苦。在接见坦波夫省的农民代表时，列宁曾动情地说：“我知道，当农民的一切都被拿走，而给他们的东西又是那么少时，他们的生活何等艰难。我了解农民的生活，我热爱他们，我尊敬他们。我请求农民稍微忍耐一下，我请求他们清醒过来并帮助自己的政权。”
在农民代表中，伊·阿·切库诺夫曾给列宁留下深刻的印象。切库诺夫是弗拉基米尔省的一位农民，曾去过不少地方，了解很多实际情况。在和列宁谈话中，他向列宁提出了实行粮食税的办法，进一步启发了列宁考虑农村经济政策的新思路。列宁对切库诺夫的评价很高，当即写信推荐他到共和国农业人民委员部工作，并建议再吸收几个经验丰富、在群众中有威信的老农民到农业部工作。切库诺夫后来的工作表现，果然不负列宁的厚望。
1921年2月28日，在敌人的挑拨离间下，喀琅施塔得部分水兵发动叛乱，叛乱者占据了海军要塞和几艘军舰，并夺取了大批枪炮弹药，提出了“不要共产党人参加的苏维埃”的口号。在劝说无效的情况下，俄共（布）中央派遣正在出席俄共（布）十大的300名代表在图哈切夫斯基、伏罗希洛夫的带领下，会同红军，用武力很快平定了叛乱。
喀琅施塔得叛乱表明，农民、士兵、工人对战时共产主义政策的不满情绪已发展到十分危险的边缘，若不注意，极易为别有用心的人利用，甚至威胁新生苏维埃政权的生存。事件引起了列宁和俄共（布）中央的高度重视。严酷的形势进一步坚定了列宁实施新经济政策的决心。他承认，“现实生活说明我们犯了错误”，在一个小农国家中直接用无产阶级的法令，按共产主义原则来调整国家的生产和分配行不通，必须另辟新路。
正当俄共（布）中央决定实行有秩序地退却，将用直接冲击的手段进入“共产主义”改为用迂回的办法建设社会主义经济基础的关键时刻，托洛茨基却挑起了关于工会问题的争论，党被迫花时间来纠正托洛茨基等人的错误。
1920年11月全俄工会第五次代表大会召开。托洛茨基在会上公开提出了“把螺丝钉得紧”、“整刷工会”的口号。他主张在工会工作中采取军事命令的办法，反对向工人群众采用说服的办法，主张工会国家化，反对工会机关选举制，反对在工会内部扩大民主，反对列宁用迂回办法建设社会主义经济。会上，除全俄工会中央理事会主席托姆斯基反对外，大多数中央委员持静观态度。11月8日~9日，俄共（布）召开中央全会。会上，托洛茨基提出了一份题为《工会及其今后的作用》的提纲初稿，但被否决。全会决定成立一个研究工会问题的专门委员会，这个委员会吸收托洛茨基参加，以便将有关工会的任务、作用等问题由这个专门委员会作进一步的讨论和研究。中央全会还通过决议，不得把中央委员会内部的分歧和争论诉诸广泛的讨论。但是托洛茨基拒绝参加专门委员会的活动，并坚持要把自己的意见在党报上公布出来。于是，争论不但没有停息，反而愈演愈烈。12月7日，中央全会再次举行。由同情托洛茨基的一些人领导的运输工会中央委员会无视上次中央全会的决议，依然坚持战时领导方法，采取极端措施，造成广大水运员工的强烈不满，加深了冲突和分裂。季诺维也夫代表工会专门委员会建议撤销交通总政治部，改组运输工会的领导机构，迅速召开运输工人代表大会。托洛茨基坚决反对。布哈林采取“缓冲”立场，一方面承认水运员工反对极端措施是正确的，另一方面不同意立即改组运输工会领导机构。列宁和另外6名中央委员反对布哈林的草案，托洛茨基出于策略上的考虑，投票赞成布哈林的草案，遂使这一“缓冲”草案以一票优势得以通过。工会问题的争论引起中央委员会内部的思想混乱，争论逐步升级。因此，列宁认为这是“两次不幸的中央全会”，干扰了中央正确方针和政策的制订。
12月24日，俄共（布）中央全会决定把中央内部分歧和工会问题提交全党公开讨论，并在即将召开的党的代表大会上展开讨论，以形成统一的决议。同日，在一次群众性集会上，托洛茨基作了《关于工会在生产中的任务》的报告，托姆斯基作了副报告，这是工会问题争论公开化的开端。12月25日，托洛茨基在全俄苏维埃第八次代表大会上散发了以“一群负责工作人员”的名义写的纲领性小册子《工会的作用和任务》。小册子从头到尾都贯穿“整刷”的精神，但列宁认为，“从形式民主的观点来看，托洛茨基无疑是有权发表纲领的，因为12月24日中央曾许可自由争论。但是从对革命是否适宜的观点来看，这就更扩大了错误，这就是根据错误的纲领建立派别组织。”12月30日，在苏维埃八大的党员代表、全俄工会中央理事会和莫斯科省工会理事会的党员干部大会上，就工会问题展开了全面争论。会上由季诺维也夫、托洛茨基作报告，布哈林、诺根、施略普尼柯夫和梁赞诺夫等人作副报告，列宁作了题为《论工会、目前局势及托洛茨基的错误》的演说，他阐述了工会在无产阶级专政体系中的地位和作用，分析了争论的实质，对托洛茨基的错误观点和布哈林的“缓冲”立场进行了尖锐的批判。列宁指出，在无产阶级专政条件下，一方面，工会几乎是全体工业无产阶级组织，是实行国家强制的阶级的组织；另一方面，工会是教育、吸引和训练的组织，是共产主义的学校。在向社会主义过渡时期里，工会是党和国家政权联系广大工人阶级的纽带，党对工会、工会对群众绝不能采取军事命令的办法，只能采用说服教育团结帮助的方法。工会是群众性的阶级组织，只能在先锋队领导下进行活动。即使在最先进的国家里，无产阶级的觉悟也是参差不齐的，是分裂的，有些部分还被人收买，所以工会不能实现无产阶级专政，只有吸收了阶级的革命力量的先锋队，才能实现这种专政。关于工会问题争论，实质在于对待群众、掌握群众、联系群众的方法问题上存在着分歧。而对待群众的政策不正确，就会使苏维埃政权失去群众支柱而灭亡。
1921年初，彼得格勒和莫斯科两个最大和最有影响的地方党组织也卷入了这场争论。1月12日中央全会重申，必须完全自由地进行争论，任何组织都有权发表自己的见解和主张。于是，党内先后有八个派别提出自己关于工会问题的纲领，他们是：由列宁、季诺维也夫、托姆斯基、鲁祖塔克、加里宁、加米涅夫、洛沃夫斯基、彼得罗夫斯基、阿尔乔姆和斯大林共同签署的“十人纲领”，还有托洛茨基派、“缓冲集团”、“工人反对派”、“民主集中派”、诺根派、梁赞诺夫派和伊格纳托夫派。争论进入一个新的阶段。
从1921年1月中旬起，提出纲领的各派分别在不同场合宣传自己的观点和主张。其间，1月19日，列宁发表《党内危机》一文，评述了工会问题争论的发展过程，揭露各个反对派的派别活动以及它们纲领的机会主义性质。1月25日，列宁写成《再论工会、目前局势及托洛茨基和布哈林的错误》，进一步论述了工会问题争论的本质，分析和批判了托洛茨基和布哈林的错误。1月19日，斯大林在《真理报》发表题为《我们的意见分歧》一文，批评了托洛茨基企图把军事方法搬到工会中来的错误。托洛茨基也分别于1月14日、15日发表文章，继续申述自己的观点，并为运输工会中央委员会的错误辩护。1月29日，他又在《真理报》上发表《有分歧，但何必引起混乱？》一文，坚持说他提出工会在生产中的作用问题是必要的，责备列宁提出“谁开头炮”的问题造成了混乱。列宁指出，托洛茨基的这篇短文是嫁祸于人。此外，布哈林、柯伦泰、伊格纳托夫等纷纷发表文章和小册子，整个1月份，全党上下都对工会问题展开争论，各派之间也不断分化和重新组合。2月初，托洛茨基派同“缓冲派”提出一份联合纲领，接着，诺根派、伊格纳托夫派和“民主集中派”相继并入“工人反对派”。至党的第十次代表大会前夕，剩下了三个纲领，即：托洛茨基和布哈林“缓冲派”的联合纲领，列宁、季诺维也夫等的“十人纲领”，“工人反对派”的纲领。在党的许多基层单位的争论中，大多数党员都表示支持以列宁为代表的“十人纲领”，谴责托洛茨基在工会问题上的错误观点。至此，到俄共（布）第十次代表大会前夕，争论的阵线已趋于明朗。
3月8日~16日俄共（布）举行第十次代表大会，列宁致开幕词并作中央委员会总结报告。季诺维也夫代表“十人纲领”的拥护者作报告，托洛茨基代表“托—布联合纲领”派、施略普尼柯夫代表“工人反对派”作副报告，各派各有两名代表在大会上发言，开展辩论，并进行表决。表决结果，336票拥护“十人纲领”，“托—布联合纲领”得50票，“工人反对派”纲领得18票，2票弃权。据此，大会选举各主要派别的代表人物组成工会问题决议起草委员会，以“十人纲领”为基础，起草了《关于工会的作用和任务》的决议草案付诸大会表决。大会通过了这一决议案，以列宁为代表的关于工会问题争论中的正确主张，终于获得了胜利。大会还通过了《关于党的统一》的决议和《关于我们党内工团主义和无政府主义倾向的决议》。大会决议特别强调，宣传无政府工团主义倾向的思想是极端有害的，必须保持党的意志和步调的统一，责令“立即毫无例外地解散一切不论按何种政纲组成的集团，并责成各级组织密切注意，禁止任何派别活动”，否则，“应立即无条件地开除出党”。