建立城乡统一的劳动力市场，加速劳动力资源配置市场一体化，一方面要向农村劳动力提供和城市劳动力同等的就业参与的机会，另一方面也要保证与劳动就业机会相关的诸如获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面的平等。在中国过去的城乡分割的二元社会经济体制下，就业政策不可避免的带有浓重的二元色彩。城乡劳动力市场是相互分离的两个组成部分，重工业经济的发展和城市经济规模的扩张主要被用来解决城市人口的就业问题，乡村经济的发展主要被用来解决农村中的农业就业和非农业就业，两个系统彼此分割，没有流动，可以说中国的就业政策是带有明显的城市偏好和城市利益取向的。城乡劳动力市场一体化的建立可以实现在城乡协调发展的前提下，通过制定公平的竞争规则，消除过去存在于劳动力市场上的种种制度性的差别、歧视和障碍，采取一体化的就业政策和就业管理政策，为劳动力在城乡间、地区间实现自由、合理、有序的流动创造公平、公正和充满竞争的市场环境。
二、提高农民素质和农民转移过程中的发展能力
中国不缺乏就业人口，但缺乏就业人才。2008年以来，受国际金融风暴和中国经济可能下滑的影响，国内一些地方陆续出现了就业不景气的端倪。大批外出务工人员返回家乡，说明在中国经济转型的过程中，一些城市长期形成的过分单一的出口加工经济体系，根本没有预见到可能爆发的金融危机，而在调整产业结构的过程中，又盲目追求速度而忘记了潜在威胁，忽视了经济转型可能出现的就业问题。从产业结构上看，中国正在从生产投资型、外贸出口型经济向消费信用型经济转变，世界金融危机打乱了中国经济调整的步伐，使得中国许多城市面临非常困难的局面：一方面，部分沿海城市已经开始减少对生产制造业的投入；另一方面，在发展服务业的过程中，遭遇到西方发达国家金融危机的当头棒喝，经济体系呈现出“空心化”的态势。从就业结构来看，中国就业人口比重的70%到80%仍然属于初级就业人口，其中绝大数的是农民工，他们只能从事简单的体力劳动和一般性的服务活动，很难在优势岗位实现就业。因此，中国政府在调整产业结构、扩大投资、刺激出口的同时，应当在人才培训方面投入更多的物力和财力，并向农村、农业、农民倾斜。
关键是加强对农民工培训，增加农村人力资本投资，提高农民工的就业能力和综合素质。增加农村人力资本投资包括增加对农村劳动力的基础教育、文化投资和技术培训。首先从农村基础教育入手，普及小学义务教育，有条件的地方普及中学教育，努力提高整个农村地区的教育水平。只有这样才能使农村劳动力具有较强的就业竞争能力，使农村劳动力能够与城市劳动力处在同一水平线上竞争，加快农民的流动转移。其次，政府、全社会、企业等各方面要多方出资，构建完善的农村教育体系，特别是其中的职业教育体系。因为大多数农村劳动力基础教育薄弱的状况不可能得到很快的扭转，对大多数人来说实施切实可行的农村职业技术培训才是当务之急。再次，采取一切有效措施和手段，通过利益机制和市场经济机制，把城市所有可发挥的科技能量和科学观念，注入到广大农村去。在农村广泛深入地普及科学技术教育，传播科学思想和科学精神，这不仅可以帮助农民加快对传统农业的改造，提高农产品的科技含量和市场竞争力，增强经济发展、脱贫致富的能力，也有利于帮助农民划清科学与迷信、文明与愚昧的界限，树立科学的世界观，从根本上铲除愚昧迷信赖以存在和蔓延的社会土壤。最后，可以根据市场需求的要求，定向举办各种类型的技术培训班。通过加强职业教育等措施，形成合理、适用的职业教育、技术教育网络体系，改变农民的素质结构，提高其运用科技的能力。还可以在农村普通中学中不断渗透职业技术教育，因地制宜地进行生产使用技术培训，使新一代农民不仅掌握农业技术，而且掌握农业以外的各种实用技术，为农村二三产业的发展提供大量合格的劳动力。
实践证明，任何一个制造业强国，都必须培养一大批训练有素的技术工人作为基础。日本走过的制造业强国之路，即是技术培训之路。日本在明治维新后的几十年里一跃成为强国，从一定意义上说，正是重视教育的结果。日本相当重视职业教育，1970年修订的《高中教育大纲》，除普通课程外，还设立了食品、园艺、农业概论等数百种职业课程，有一个长长的目录。日本兴办了众多工业、商业、农业等的中等专业学校，受过严格培训的学生，工作后就能很快适应、掌握先进技术。日本企业重视员工培训，形式有现场学习、业余学习和脱产学习三种，各大公司都拥有设备先进、师资齐全、教材系统的培训中心，而政府则专门拨款奖励企业派送员工参加培训。欧美各国同样十分注重在职人员的知识更新和技能培训。在当前经济持续低迷之时，美国的商学院招生异常火爆，各种“省钱”的补习班更受追捧。英国政府最近出台了“强硬的”福利改革计划，规定绝大多数申请救济者想要得到政府救济，必须要么找到工作，要么接受工作技能培训。中国的中低级职业教育一直薄弱，以致于训练有素的技术工人长期匮乏。与此同时，近些年来大量农村富裕劳动力进入城市，但其中许多人由于年龄偏大、缺乏技能等，无奈又重归农村。2008年国际金融危机更冲击到已经处于弱势的农民工就业群体。2009年2月2日国新办举行新闻发布会，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍，全国据目前的统计，离开本乡镇外出就业的农民工的总量大概是1.3亿人。在前不久，由农业部组织的抽样调查中，一共调查了农民工输出比较多的15个省、150个村，从抽样调查情况来看，到年前（春节前）大概返乡的农民工占到38.5%。在返乡的农民工中间，有39.6%的人是属于失去了工作或者还没有找到工作就返乡了，约有两千万。再加上过去几年，平均每年大概有600—700万农民可以增加到外出打工的队伍中去，按照这个算法，2009年有2500万农民就业压力比较大。http：//news.sohu.com/20090202/n262011896.shtml针对这种特殊情况，加强农民工培训，提高农民工的就业能力和综合素质，无疑是可以一举多得的重要民生工程。早在2003年9月，农业部、劳动部和社会保障部等6个部门联合颁布了《2003—2005年、2006—2010年农民工培训规划》。现在的问题是，规划的政策落实并不理想，大多停留在纸面上。因此，要从统筹城乡发展、推进城乡基本公共服务均等化的大目标出发，实实在在地采取多种措施，从农民工培训的投入、培训规模、培训方式等方面入手，加强对农民工培训，提高农民工的就业能力和综合素质，促进农民的就业和再就业。只有农民文化、技术、法律素质等综合素质提高了，农民的发展能力强了，农民在流动中实现就业，进而实现安居，这样，农民的社会流动不再盲目的，冲击社会秩序的，农民就会源源不断的为流入地社会单元所接纳，成为社会体系的组成部分。
三、推进产业结构的调整，实现农民的转移
推进产业结构的调整，实现农民的转移，关键是发展现代农业、大力推进城市化进程、加快农村小城镇建设步伐，增大农民的流动就业空间。
（一）大力发展现代农业，实现农民的“就地转移”