人民公社化运动将农村直接纳入国家治理体系，人民公社是社会主义社会在农村的基层单位，又是经济组织，又是政权组织，既管理生产建设，又管理财政、粮食、贸易、民政、文教、卫生、治安、民兵和调解民事纠纷，实行工农兵学商结合，成为经济、文化、政治、军事的统一体，国家的经济功能、政治功能和组织社会化功能紧密结合。“人民公社制时期，国家不仅主导了集体性财产权利的制度安排，而且还直接成为集体性财产权利的最终所有权者。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第114页.在人民公社体制下，国家主导了集体财产权利，享有农业生产的收益分配优先权、剩余索取权；国家通过计划经济体制、统购统销政策、工农产品剪刀差等强制性制度安排，积累了工业建设所需要的巨额资金。同时，人民公社以土地等生产资料为主要财产的全民所有制的建立，为以后国家的经济建设最大程度地降低了成本。以土地为主要内容的集体财产转为农民集体经济组织集体所有，实为各级政府所代表的国家所有的制度安排，使得国家在征用城市扩张和工业建设土地时，国家可无补偿地取得部分土地或低偿征用土地，为国家的工业化建设做出了巨大的贡献。
“从国家的角度来看，人民公社时期的集体财产制度的效用是非常高的，不仅使得国家以最低成本完成了国民经济体系的建立，而且还建立了国家全能主义基础上的社会调控体系。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第87页.政治上建立起的完备的国家权力体系和组织体系，深入到全国的各个角落，人民公社制时期，在全国建立起的严密的党组织和行政组织，并一直延伸到最偏远的农村。人民公社是国家政权的基层单位，作为国家基层政权的代表，直接担负起落实国家法令和政策、管理公社经济、生产和维持地方社会秩序的职责。农民变成了国家基层政权单位——人民公社的社员，人民公社极大促进了国家主义的政治社会化。
同时，也应该看到，基于工业化建设的需要，国家对农村社会全面管理，农民以服从国家建设目标被管理，农民的权利处于城乡分治的不平等的政治和社会关系中。这一历史时期，中国农民问题的实质是国家对农民利益的完全控制和强制提取，使农民完全服从于国家工业化、城市化的需要，城乡关系的不平等不断得到强化，农民被禁锢于城乡二元结构中，处于弱势地位。“从经济效益的角度来看，人民公社制时期设定的财产制度是低效率的，不仅自然资源等基本生产资料不能形成市场的优化配置，而且还不能为真正创造社会价值的人力资本提供持续有效的激励机制。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第87页.国家从农业生产中获取了工业化建设的资金，完成了国民经济体系的建立。然而，它是建立在过度提取农村资源基础上的，它带来的直接结果是农村长久的持续停滞不前。到人民公社后期，农业生产增加既没有留存于农业生产领城，也没有用于农民的生活消费，而是转移到国家工业领城，成为国家工业建设的发展基金。农业生产的增长动力已经丧失殆尽。随着时间的推移，被分户经营的财产制度所代替。
二、利益博弈时代：1978年到2000年前的农民问题
中国共产党十一届三中全会以后，土地制度的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。由安徽小岗村开始实行的家庭联产承包责任制在全国农村普遍推行，出勤不出力的“磨洋工”现象消失了，被农民自发创造的家庭联产承包责任制，经过1979年9月中国共产党十一届四中全会《关于加快农业发展若干问题的决定》、1980年4月中央经济长期规划会议的初步肯定，到1981年，在经济不发达地区流行开来。1982年中央1号文件确认，包产到户、包干到户和其他一些形式的生产责任制，“都是社会主义集体经济的生产责任制”，苟颖萍.建国以来土地制度变革给农业和农民阶级带来的影响［J］.甘肃理论学刊，2000年（1）：59.给包产到户上了“户口”。1982年中央一号文件下达后，全国农村实行家庭承包责任制的生产队已达到71.9%，1983年的中央一号文件称家庭承包责任制是“我国农民伟大的创造”，是马克思主义农业合作化理论的发展。
文件认为，家庭联产承包责任制，“采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。”这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合中国实际。苟颖萍.建国以来土地制度变革给农业和农民阶级带来的影响［J］.甘肃理论学刊，2000年（1）：59.1983年，实行家庭承包责任制农户的比重已达到95%上。家庭联产承包责任制作为中国农村的一项基本制度被确定了下来。1984年中央1号文件，决定将土地承包期从原定的3年延长到15年。从此，以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的第三次土地制度改革正式确立。正如邓小平同志所说，农村改革的内容总的来说就是搞责任制，抛弃吃大锅饭的办法，调动农民的积极性。实践证明，家庭联产承包责任制和双层经营体制较好地处理了农业生产资料的所有权和经营权、集中经营和分散经营之间的关系，适应农业生产的特点和中国农业生产的现状，更好地解决了农民作为劳动者同生产资料的直接结合的问题，充分调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力。
在推行家庭联产承包责任制的同时，国家建立乡级政府。
1982年《宪法》第九十五条规定，在乡镇设立人民代表大会和人民政府。1983年10月，中国共产党中央、国务院联合下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政按照宪法的规定建立乡级政府，实行政社分开，同时按乡建立乡党委。作为国家管理农村社会的基层组织——人民公社的治理权能与经济管理权能的分离。剥离乡级基层组织经济管理职能，建立行政管理职能意义上的政权组织。通过家庭联产承包责任制，农户家庭自身承担起农业生产及管理的职能。乡以下实行村民自治，设立群众性的自治组织——村民委员会，办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府管理农村社会，并承担组织联合生产的职能。村民委员会地位的突出，农民集体自身的利益也开始明显地凸现出来了。由于国家的放权，才有了农民集体地位，体现于基层治理、农村经济管理及利益分配多个方面。家庭承包责任制的实行，及伴随其后的经济体制改革和市场经济体制的建立，“淡出了国家作为直接参与农业生产收益分配的利益主体身份，突出了国家作为农业基本制度供给者和保护者的角色”。刘金海，产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第116页，国家这一放权行为带来了意想不到的经济和社会效益。经济上保证了农业税收收入的连年增长，政治上解决了在中国作为政治问题的温饱问题，它使基层社会的人民群众获得了基本的生存保障，解决了农民的生存问题，保证了国家的政治稳定。
纵观这个时期的农民问题演变，有三条主线：一是国家与农民的关系得到极大改善，国家不断采取调动农民生产积极性的政策，将国家对农民的利益提取稳定下来，基本上是让利与民的。国家通过家庭联产承包责任制将农民的土地经营权稳定下来。二是县乡政府与农民的关系不断紧张，尤其是乡镇一级地方政府与农民的矛盾不断加剧。由于县乡政府承担了与财权不相匹配的事权，乡村办教育、办公共事业的责任，超越了本身财政能力，为了提高财政汲取能力，县乡政府都在不断增加资源提取量。加上地方政府和乡村自治组织合法或非法的搭便车行为，农民的负担不断加重。20世纪80年代亿万农民分田到户、自主经营的喜悦之情，被随之而来的负担问题所代替，成为90年代以来中国社会问题的突出问题。三是农村社会的分化不断加剧，传统的农民阶级分化为多个不同的阶层，中国农民逐渐分化成为农业劳动者阶层、农民工阶层、农村知识分子阶层、农村行政经营管理者阶层（农村干部阶层）、个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层。虽然这种分化具有历史合理性，是中国农村社会变迁的必然过程。但这种分化对中国政治发展和农民政治行为的影响是巨大的。农业劳动者阶层继承了传统的经济发展模式，成为农村各项负担的承受者，与地方政府和村级自治组织的利益关系最为密切，而这个阶层是人数最多，经济地位、政治地位、社会地位上升最慢的。
基于国家制度的安排和农民政治意识的增强，这个时期国家、基层政府、村民自治组织和农民之间，从“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”演变为持久的、较为激烈的利益博弈。这种分配格局的含义是：生产中，家庭与生产队或生产大队签订劳动合同，在年终的时候，按照承包合同确定，农民交够分担的国家税收任务和集体提留，余下的农业收入就为农民占有。即国家通过税收提取农业资源，乡级政府与村级自治组织以“三提五统”分享利益，农民在任务计划的指导下，有自主经营承包土地的权利，农民在一定程度上被赋予了对农业剩余产品的处置权，即农业生产的剩余索取权。
“三提五统”是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行政管理费；“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提五统”一般各占总额的50%。“三提五统”的实际征收一直极为混乱，1991年底，国务院为此颁布《农民负担费用和劳务管理条例》，规定“三提五统”的征收标准是“以乡镇为单位不能突破农民上年人均纯收入的5%”，这种制度安排，就为国家、基层政府、村级组织、农民的利益博弈设定了巨大空间。在农业税费完全废止前的20多年里，四方利益主体共同提取乡村资源。基本的趋势是，国家完全改变了人民公社时期的提取方式，逐步减少和降低对农村资源的提取，改善了与农民的关系。地方政府和村级组织则不断强化对利益的分配能力，不断增加提取量，因而造成与农民的关系的紧张，使整个90年代以来，农村社会的政治矛盾，以地方政府、村级组织与农民的矛盾最为突出。生产队或村民小组的作为集体性土地财产的所有权人的合法性，事实上、法律上都是存在的。《土地管理法》规定了村民小组也有一定范围内的集体性的土地，但《民法通则》并没有确认村民小组一级对集体性的土地享有所有权。说明在国家所设定的集体性土地权利主体中，村民小组一级并没有前后一贯的土地所有权，所以，虽然土地按生产队范围内的面积进行平均分配，但在农民承包集体土地的合同签约双方中，没有生产队一级的农民集体代表人的地位。在土地承包上，生产队一级实际上已经失去了对土地的发包权。然而，在实际的运行过程中，村民小组一级劳动组织还掌握财务管理、土地调整和管理、发包管理等权利，为集体土地问题留下了相当宽裕的空间，生产队一级也参与到农村土地收益的分配中。
这一时期，国家作为农业生产收益分配的利益主体，其享受的权利在数量和内容两方面都受到了限制，其权利获得的方式也发生了转变；乡镇政府作为财产主体的代表者的身份被实质化；行政村一级的农民集体作为集体土地财产的主体的身份被实体化了，行政村作为村级农民集体的代表者，获得了与农民签订农地承包合同的发包权利，获得了直接参与农业生产收益分配的权利。
在农业收益分配过程中，国家和集体的收益总量不会随着生产状况的好坏而发生变化，虽然农民获得了生产经营自主权，但独立承担农业生产的风险，包括自然的和市场的风险。抛开国家和集体参与农业生产收益的分配比例，家庭承包在一定程度上解决了除市场风险以外的农民的激励机制问题。劳动者作为社会财富的直接创造者，作为人力资本的源泉，首次在劳动过程中得以体现，技术价值明显上升和分化，体力劳动优先开始向脑力劳动优先转变。