书城历史士志于道
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第30章 谁闯了社会秩序的“红灯”?(3)

那么,在一党执政的环境下,中国是怎样做到这一点的呢?首先,作为执政党的共产党是一个有着严格纪律传统的政党。这一方面是在夺取政权的长期过程中形成的,因为有外部的竞争者,就会产生严格党内纪律的压力。在那个特殊时期,违反了党的纪律甚至只是被怀疑违反了纪律,惩罚就不仅是简单地记过甚至开除出党,而是要付出生命代价。尽管共产党的多次内部整肃犯了扩大化和过于残酷的错误,但却使党内纪律的权威在相当长时间内树立了起来。在竞争中,有着更严格的党内纪律的政党就有可能获胜。这是在中国内战时期失败的国民党领导人也承认的。

另一方面,中国经历了较长时间的计划经济时期。在这一时期,经济效率低下,民众贫困,偏离计划经济制度就有可能获得利益。如果没有严格的党内纪律,也就不能保证由执政党主导的政府不贪污腐败,进而瓦解计划经济。在严格的纪律之下,敢于违背党的路线方针的人是极少的。经过几十年的历程,党员形成了遵守党的纪律的习惯。在这种情况下,即使执政党改变了路线方针,党员总体来讲也会严格遵守党纪。

与此相近的因素,是共产党内的权力高度集中。这就是,党内的权力高度集中在党的政治领袖一人手里。这样一种权力配置,在战争时期有利于由个别军事人才灵活处置千变万化的战场形势,有利于统一指挥全国的军事力量,有利于在战争中获得优势。另一方面,计划经济也需要权力的高度集中。虽然市场化改革在初期表现为放权过程,但只是对经济决策权的放权,共产党中央对地方党组织的控制依然强有力,地方党组织出现违背中央方针和贪污腐败问题时,仍会受到中央纪委检查机构的有效查处。从下表可以看出,1987~1992年,1997~2002年,中国共产党处分的腐败党员比例超过全体党员人数的1%,不可谓不严厉。

资料来源:王关兴,2005,第68~69页。1987~1992年的平均党员人数按4 900万计;1997~2002年的平均党员人数按6 451万计。

从更长的历史背景看,中国是一个有着悠久文化传统的社会。承载文化传统的精英群体有着通过修身和阅读圣贤之书提升道德水准的自觉,有着较高的自律能力。在中国共产党中,也有一种强调道德修养的传统,如刘少奇的《论共产党员的修养》(1949)。尽管近代以来中华文化受到了摧残,尽管执政党经过多次政治整顿,大多数“文革”后回归政府部门的执政党干部仍属社会中的政治精英,他们内心中仍残存着中国传统士大夫的“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”的情怀,有着一定的道德自律能力,不少人身居高位却没有给子女谋求一官半职。

由于上述几种原因,在市场化改革后的相当长时间里,以执政党为主的行政部门官员还能有效地约束自己,民众和企业的产权受到了有效保护,市场秩序得到了维护,司法也还公平。在这种环境下,市场制度就能够迅速生长起来,从而推动中国实现了经济奇迹。

然而,应该承认,即使是上述几种原因,仍不能完全避免行政部门和地方政府中的官员利用手中权力牟取私利。但是,由于当时的特殊条件,这种以权谋私的行为并没有产生阻碍市场化改革的严重后果。一方面,改革之初的一些行政管制,会随着寻租行为的增多而弱化,甚至消失。例如,当时民众创立企业的权利刚刚恢复,工商登记还是采用核准制,不少地方工商管理局的官员,利用民众注册登记的程序索贿受贿。最初,由于某一市场几乎没有企业,一旦进入就能获得类似于垄断利润的利益,所以登记者就有动力花较多的钱贿赂工商管理局官员批准企业登记。但随着进入市场的人数越来越多,市场中的竞争越来越激烈,垄断利润也就逐渐消失了。这时再获得企业登记的价值就很小了,也就没有必要花很多钱去贿赂官员。反过来,官员也会觉得就批准企业登记索贿没有多大油水;这时,将核准制改变为准则制就没有什么阻力了。

四、这种“中国模式”是有条件的和不可持续的

然而,稍加分析就可以知道,上述情况并不是一个稳定均衡的状态,而是在一定时间内,旧的制度还没有迅速瓦解,一党执政的负面影响还没有大到破坏市场制度的建立和抵消市场交易所带来的好处。当时间足够长,且原有条件变化时,旧的制度均衡就会被打破,一党执政的负面影响就会损害市场制度,阻碍进一步的市场化改革,甚至有可能破坏已经建立起来的市场制度。

首先,由于市场化改革的一个副产品是各级政府之间的分权,每级政府的自由裁量权都有较大的增加。也就是说,每级政府都比以前有更大的自治权。这有利于行政部门和地方政府有更大空间推进经济发展,但同时也减弱了中央政府对下级政府的纪律约束。这时,执政党不受外部力量约束所带来的问题,就不仅体现在最高领导人和中央政府没有外在制约上,而且分散到了各个行政部门和各级地方政府中。这意味着,行政部门和地方政府自己无法约束自己,就可能利用手中的公权力设置有利于自己的政策、管制甚至法规,使自己或与自己有关的利益集团获得垄断权或使用公共资源的优惠条件,以及直接侵夺公民或企业的财产。

第二,当外部条件不那么严苛,既没有夺取政权战争,也没有计划经济的要求时,执政党对纪律的要求就会放松。执政党的领导人也从职业的革命家变为官僚集团的一员。他们自己没有经历道德的提升和艰苦环境的磨炼,也就很难抵御物质利益的诱惑。当他们放松对自己的纪律要求时,也就很难再用比对自己更严格的纪律要求下属。在相当长的缺乏竞争的环境中,原来还是执政党优势的“纪律严明”就逐渐消失了。

数据表明,中国共产党纪律检查机构处理和处分腐败案件占党员总数的比例在明显下降(见图1)。

根据上述数据,我们可以形成一个执行纪律力度指数。以1987~1992年间处理违纪案件、处分和刑事处分的执行力度指数为100%,1997~2002年间和2007~2012年间的执行纪律力度明显下降。这既是腐败情形更为恶化和普遍化的原因,又说明纪律检查机关也受到了腐败的侵蚀,证明了中共党内强制性的纪律约束机制的松懈和瓦解。

第三,中国传统的儒家文化在近100多年的变革中,尤其是1949年以后,逐渐衰落,并几至消亡。承载着儒家传统的士大夫群体,20世纪50年代以后,经历“三反”、“五反”、“反右”和“文革”,被打击殆尽,不复存在。即使在“文革”以后,有些士大夫的遗老遗少还活在世上,但到了21世纪,这些人也陆续离开人世。因此,儒家传统对执政党的影响或内在约束几乎不复存在。执政党内还残存的儒家道德传统,也在党内斗争中被打破和丢弃。为了党内斗争的需要,领导人将政治忠诚作为最高的道德准则,从根本上瓦解了诸如诚实和信用等真正的道德原则。

第四,经过30多年市场化改革,中国经济迅速成长。再加上中国是世界上规模最大的社会体,巨额财富不断涌流出来。中国的崛起反过来影响了自然资源的价格。如随着中国经济的增长,以及城市化的趋势,土地价格迅速上升;中国的巨大需求又带动了石油和煤炭等能源价格的上涨。自然资源市场价格的上涨也使得行政部门和地方政府的官员对公权力的寻租价值的评价上涨。例如,同样是批一块地的权力,在20世纪90年代初可能只“值”几万元,但到了21世纪头10年,就可能“值”几亿元。当一个官员面对几万元的贿赂不动声色时,面对几亿元就不一定有拒绝的定力了。

所以,在改革开放30多年中执政党所表现的纪律约束,并不是一种在稳定制度下的均衡表现,而会随着时间推移和条件改变而趋于瓦解。因此,以此为临时条件的“中国模式”也就不可持续。

五、没有外在约束的公权力带来的损害

事实上,没有外在约束的执政党确实如上述分析那样,出现了纪律上的瓦解。这使得从整体来看,执政党和行政部门的行为更倾向于为自己的利益,或与自己有关的利益集团服务。不仅如此,这种为己牟利的行为不是在法律框架约束下的偷偷摸摸的行为,而是直接改变法律本身的堂而皇之的动作。

这种情况在两个方面特别突出。一是土地方面,一是国有企业方面。我们以土地为例。随着经济发展和城市化的推进,土地,尤其是城市周边的土地迅速升值。当一块靠近城市的农村土地转变用途,用作城市土地后,就会“身价百倍”。由于中国幅员辽阔且人口众多,城市化所带来的这种土地升值机会非常普遍,总体价值巨大。到底由谁来获得这么巨大的增值部分,就是一个重要的政治经济学问题。在这个问题上,不受约束的、掌握公权力的集团就倾向于将土地升值的全部利益(甚至更多)全部归于自己,而使用的手段则是修法和政策制定与执行。

尽管1986年通过的《土地管理法》中存在着很多问题,但其中有些规定还算合理,如城市居民可以购买农村集体土地上建筑的房屋。但到了1998年修订《土地管理法》时,这一条被删除。修改后的《土地管理法》第四十三条中规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;虽然在后面加上了一个“乡镇企业例外”的但书,其用意就是要将农业用地转为城市用地的权利控制在公权力手里。(全国人大常委会,1998)

进一步,《土地管理法》又规定了当强制性将农村集体的土地转为国有土地时,行政部门向前者的补偿标准,“为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”全国人大常委会,1998)。从经济学的角度看,土地作为一种资产的价值的标准估算方法是,其未来收益总额的贴现值。如果地租率为产值的50%,贴现率为2%(如果把土地视为农民跨越世代的资产,其贴现率应该为零),以农业用途未来收益估计的土地价值,应为平均年产值的25倍。上述《土地管理法》规定的补偿只有按农业用途的合理价格的24%~40%。更何况,土地的交易价格应在两种用途衡量的价值之间,而不应由交易一方攫取全部交易红利,所以上述25倍的标准只是土地价格谈判的底线。

这种严重侵害农村土地所有者的规定,很自然会引起农村居民的不满和对抗。于是,在《土地管理法实施条例》的最后,加上了一条:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”(国务院,1998)与上述两条法条配合起来,就是行政部门可以强制性地从农村集体手中,将他们拥有的土地抢过来,攫取因城市化而带来的全部升值(相当于图中浅灰部分),甚至土地原用途的一部分价值(相当于图中深灰部分),而不容许农村居民反抗。

在转移土地价值的法律框架搭建起来以后,相关的行政部门,如国土资源部和住房与建设部以制定政策的形式,如宣布“小产权”房“违法”,“不受法律保护”,并经常威胁要“清理小产权”,使得人们不敢购买或租用“小产权”房。“小产权”房的价格明显低于“大产权”房的现象就是明证。

这套有关土地的法律框架,伴之以相关行政部门的政策,产生了显著的效果。一个最重要的效果是,中国各级政府依赖于低价收购、以市场价格卖出土地,获得了巨额收入。到2010年,土地财政收入高达2.9万亿元,(李晓晔,2011)占当年国内生产总值的7.3%。有的研究估计,土地财政收入占地方财政预算收入的50%。(管清友,2011)

另一方面,由于迟至2003年才开始实行国有土地“招拍挂”制度(即对土地的竞价制度),且是逐步推行的,直到2009年,“招拍挂”土地的比例才上升到85.3%。在这一过程中,还有大量的土地绕开了竞争性购买的方式直接到了开发商的手中。即使是在形式上通过了“招拍挂”,但仍有大量开发商与政府招标部门合谋,使成交的土地价格显著低于土地的市场价格。土地升值的巨大利益被与行政部门相关的房地产开发商获得。

这种法律框架和政策也带来了大量农民失去土地,又找不到合适的职业。据各种估计,失地农民的数量,约在4 083万人(2009年,李亚萍,2011)到1.2亿人(2010年,何清涟,2011)之间,他们获得的土地补偿款一般只占土地市场价值的2%~10%。(天则经济研究所,2008)这些失地农民的收入明显下降,生活成本却在上升。据某些调查,约有68%的农民找不到工作(何清涟,2011)。据在淄博的一项调查,失地后收入下降的农户约54%,人均减少 286 元。(王春光、陈雷,2003)即使按保守的4 000多万失地农民估计,他们也已经占全体农村人口的很大比重,再加上他们的亲属和社会关系,失地问题已经影响到了全部人口的很大一部分。