进入70年代中期，客观环境发生了重要的变化：新的公共政策领域（如环境保护、科技发展等）引起了前所未有的关注；亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成了巨大的竞争压力；60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到了新的高峰，西方经济发展很不稳定；人口结构趋向老龄化，社会结构发生了很大的变化，中产阶级成为社会的主体。
上述变化对西方政府意味着什么呢？首先意味着政府的职能还要继续扩张。这些扩张既表现在新的管理领域（如环境保护、有组织的科技开发、信息时代的特殊管制需求如知识产权保护等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力等）。其次，经济的不稳定一方面使政府的财政收入减少，另一方面导致政府社会保障开支的大幅度一上升。人口老龄化急剧了这一趋势，使得政府日益陷人人不敷出的窘境。第三，在新的环境下，解决财政困难的传统方法日益不可取。从政治上看，由于中产阶级成为社会的主体，提高税率或增加针对中产阶级的新税种无疑是政治上的自杀行为。从经济上看，在政府财政开支占GDP的比重已经相当高的情况下，增税一方面会扼杀社会的经济活力，削弱企业在国际市场上的竞争力；另一方面可能导致地下或黑色经济的猖獗。简言之，政府的职能和责任增加、财力资源有限又无获取新资源的良策，从而使财政陷入危机之中。
2.管理危机政府和公共部门具有一些固有的特征：垄断性，包括职能垄断和对有关信息的垄断；产出测定的困难；权力集中的层级制结构和规则为本的管理方式；公共物品往往免费或以低于成本的价格提供等等。垄断性排除了竞争，也就使公共部门失去了提高效率的压力；产出测定的困难和服务提供者对信息的垄断导致公众监督的困难；公共物品免费或以低于成本的价格提供使得接受服务者处在纯粹受惠者的地位，难以理直气壮地争取权益；总量控制的任务和管制行为产生管理者和被管理者地位的不平等，进而导致官僚盛气凌人的态度和服务意识的不足。
政府和公共组织的上述特征说明，只有加强管理才能缓解所带来的问题。但是公共部门的其他特点又使得有效管理十分困难。首先是公共组织的巨大规模带来了协调的困难；其次，由于现代管理活动的极端复杂性，管理技术的高度专门化和分工，使得政务官失去了对公务员的有效控制；第三，庞大的政府雇员队伍既是选民，又是管理控制的对象。这种双重身份对政治家意味着管理的难题。
总之，政府职能的扩张带来了规模的急剧膨胀。政府公共部门的固有特点加上庞大的规模导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。
3.信任危机对政府和官僚的不信任在具有个人主义传统的国家中有深远的根源。特别是在美国，这种不信任根深蒂固，因为以前人们往往到美国逃避专横的政权。19世纪后期，马克·吐温挖苦政客，说他们是美国“唯一土生土长的犯罪阶层”。但高级政府职位历来享有崇高的威望。自60年代后期以来，公众对政府的态度变得以冷嘲热讽为多，“抨击官僚”（bureaucrat bashing）成为时尚。声称大部分时间不能信任政府“秉公办事”的美国人的百分比，从1958年的23%增加到1980年的73%。认为“华盛顿的人们浪费我们纳税所缴款项中很多金钱”的人的百分比，在同一时期由43%增加到78%。1962年至1973年期间，认为公职候选人“的自私比任何人都少（或比大多数人少）”的五年级学生的比例，从54%下降到2007%。认为公职候选人比较诚实的人的比例，从59%下降到30%。相比之下，认为候选人比较精明的人的百分比只略有下降。同样的问题也存在于英国。1979年英国公民对政府管理满意的仅为35%，不满意的达54%是什么原因使人们对政府的看法中玩世不恭的一面更加突出？利普塞特和施纳德在其《信心鸿沟》中把它归结为政府工作不佳，尤其是越战、水门事件和经济增长问题。凯尔曼则指出：“随着政府在社会中作用的增强，在人民的生活中，政府干脆变得更加重要。由于重要性的增加，对已论述过的挫折和怨恨的一切起因的认识也增强了。”不论什么原因，公众的普遍不满反映出公共行政的信任危机，反映出公共行政的活动、使命及其运行方式的“合法性”受到怀疑和挑战。提高公民对政府的信任度，重新确立公共行政在人们心中的“合法地位”，成了西方主要国家行政改革的一个重要动力和目标。
遗憾的是，数年的行政改革并没有解决这一问题，以致于克林顷于1993年发起他的重塑政府运动时，解决信任危机依然是其主要目标之一：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起。”
西方政府面临的困境无疑是改革的内在动因，各国所处的国际环境的变化和行政体制国内环境的变化则是促使改革的外部压力，两种力量共同作用的结果，使得全面深入的行政改革在70年代末80年代初期显得十分必要和迫切。
转轨型和发展型行政改革除了在不同程度上受到上述因素的推动之外，当然还有其他原因。
对于行政转轨的社会主义国家来说，当代行政改革是计划经济体制和行政体制内在矛盾的反映和必然要求。以计划经济为基础并为计划经济服务的原行政体制具有全能主义的特征。全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的外在特征可以简要概括为：
1.全能政府下的社会萎缩：对政府的依赖与对政府的无奈全能主义政府的根本目标是用新的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体。这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下方面：功能分权化程度很低，完全依赖政府部门组织处理一切公共事务；社会中介组织官僚化；社会自我约束力下降，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理，人们完全指靠政府来约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足，即政治责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。
2.政府职能过度膨胀：权力范围无限性与社会的消极服从政府职能的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权力范围的无限性必然伴随着责任的无限性。由于在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价，所以要通过意识形态教育、社会生活政治化、以及剥离个人利益和个人活动之间的联系来实现社会服从。这种服从具有被动性质，它不同于积极的社会响应。
3.政府职能结构不合理：总量失度基础上的分量失衡“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。可以说，当今各国政府的主要分野并不在职能的类别上，而在于职能结构的特征上。全能主义政府职能结构不合理主要表现在：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理职能过强，宏观管理职能过弱；对社会的管制功能过强，服务功能过弱。
4.公有制与部门所有制：政府部门的二重身份在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，政府部门兼有企业所有者和公共权力拥有者双重身份。
不可否认，全能主义行政体制（指社会主义国家改革以前的行政体制）的形成具有某种必然性，也曾起到积极的作用。但回头来看，这种体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。
首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元性即政府追求的目标涉及政治、经济、教育、文化、社会等各个领域，手段单一陛则表现为对行政手段的过分依赖。其结果是目标和手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。
其次是政府的角色冲突和角色错位。由于政府部门的双重角色，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者权益为代价时，就是明显的角色错位。
第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学的角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数则以几何级数增加，协调的任务量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。
第四是政府责任无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对应的是政府能力的有限性：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协、有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了“均”。
最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾表现为理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中。并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不得不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后。”当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。
对于发展中国家来说，当代行政改革有的是出于自我完善的积极愿望，有的是对政府危机的消极反映，有的则是迫于外部压力的结果。世界银行、国际货币基金组织、联合国的一些机构、向第三世界提供经济援助的发达国家，都把行政改革作为提供援助的前提条件，其结果不仅是推动了第三世界的行政改革，而且迫使第三世界国家按照西方的模式进行行政改革。
三、当代行政改革的主导理论
改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，国际行政学界出现了诸如公共选择、管理主义、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、新平民主义等新的思潮和流派。但就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。
公共选择理论公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为行政学中的一个思潮或学派。作为一个独立的研究领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究。”①作为行政学中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。②在用种种经济学的理论、模型和方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断：
①政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。
②政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。
③公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。
④由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，由是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。
⑤理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。
值得指出的是，除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：
①组织类型的理性选择。私人企业，非赢利性公共机构，半独立性公共公司，政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。
②市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。
公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。