1993年曾发生了数万公务员罢工的事件，下一步行动方案项目小组负责人肯普被解职。此后，在改革方式和实际效果方面一直存在争议。但这一改革得到两大政党的支持，其基本方向无疑将会持续下去。本文对改革的简要评价将集中在两个方面：这一改革对英国行政体制的涵义及其实际效果；改革本身所体现的理论意义。
（一）改革的实践意义与效果对英国的行政体制来说，下一步行动方案所引发的改革确实是革命性的。虽然内阁办公厅主任曾把这一革命界定为“管理革命”而非“宪制革命”，但改革的内容和实际效果确实超越了管理革命的范畴。
首先，改革向传统的行政责任机制——议会主权、部长负责制、政治中立——提出了挑战，而这些被称为英国公共行政的三大支柱。正如福林教授所指出的那样：部长就政策向议会负责，执行机构负责人就政策执行和服务提供情况承担个人责任，“这种决策与执行的分离意味着宪制方面的变化”。《伊布斯报告》中明确提出，这种变化在“适当的时候应予以考虑”。
其次，执行机构改革从根本上动摇了传统的文官制度。
牛津大学怀特教授曾评论道：改革“使公务员体制的机构、运作和精神特质深受影响，其结果是根本动摇了传统行政模式的某些重要特点。……文官队伍内部组织得到整顿，某些神圣不可侵犯的原则被动摇：强制性裁员和日益增多的短期合同侵犯了职位永久性原则；文官的匿名原则已经让位于在公众面前抛头露面；以谈判确定工资以及由工作结果决定奖励取代了原来统一等级的待遇平等；等级制被合同制或成本制所取代；任命私营组织的管理者已动摇了原有的排外原则；……对使命的关注取代了对规则和程序的敏感”。鉴于此，有的学者把这一改革称为诺斯科特一屈维廉报告以来公务员制度的最大的改革。
对改革实践效果的评价涉及到两个层次：改革是否实现了提高公共服务水平、效率和质量的最终目标？改革是否实现了设计者所期望的中间目标？对第一个层次的问题很难做出满意的回答。最主要的原因是：下一步行动方案改革与其他改革措施同步进行，即使行政改革达到了提高服务效率、质量的目标，人们也很难排除其他改革措施的影响，确立下一步行动方案改革的净效益，因此，评价将集中在中间目标上。
改革所期望的中间目标包括：减轻部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题；赋予管理者以充分的自主权，使之能充分发挥积极性和创造性，实现组织目标；增加财务管理和人事管理方面的灵活性；提高透明度，改进责任机制和加强公众对公共服务部门的监督等等。英国政府部门曾组织了多次评估活动，1994年邀请法国行政学专家特罗萨领导的专家小组对执行机构改革进行全面评估。内外学术界对这一改革进行的评估文献汉牛充栋。从整体来看，现实与期望的中间目标还有一定的距离。主要问题有：
主管部长与执行机构之间的关系模糊，危及公共责任——“在实践中，部长们坦然接受了因执行机构运转良好而带来的赞扬，但把政策失败的责任转嫁到执行机构的领导身上”；由于政策和执行的分离具有随意性，当出现失误时搞不清到底是谁的责任；有的主管部长对执行机构的日常管理干预过多；主管部门抱怨执行机构自主权过大，而后者抱怨处处受到掣肘，特别是在财务和人事权方面……1995年，财政部在执行机构反映最强烈的财务和人事管理权上做出让步，包括实行跨年度预算（允许执行机构保留节余的资金用于下一年度）、人事管理灵活性等。显而易见，即使中间目标的实现也将是一个渐进调适的长期过程。
（二）改革的理论意义
从国际范围看，执行机构并不是新鲜事物。美国类似的机构已运转了多年。瑞典执行机构的历史可以追溯到17世纪，决策与执行的结构分离可以说是瑞典行政体制的主要特征。目前，瑞典中央政府13个部仅有2000工作人员，下属执行机构雇员达到40万人。但是，英国的改革是在全新的环境下实施的，设立执行机构的同时引入并体现了新的管理思想、原则和技术，因而具有重大的理论意义。
执行机构实践中所体现的新原则可概括如下：
1.规则为本到结果为本的转变与企业相比，政府具有两个显著的特点，一是规模庞大，二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统一，公共责任要求公共控制机制。于是，科层制（又称官僚制）成为理想的管理模式。科层制最主要的特点是依赖正式的规章制度进行管理。长期的实践在公共部门形成了规则为本的服从意识：管理人员“担心程序胜于结果”，“最初为实现组织目标设计的规则采取了一种与组织目标无关的积极的价值观”。于是，评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。公共管理新思维要求在政府部门牢固树立“结果为本”
的绩效意识。从上面的讨论可以看出，执行机构的运作和管理无疑体现了“结果为本”的原则，而这正是美国执行机构以前所缺少的。
2.隶属关系到契约关系的转变政府部门传统结构以上下级之间的隶属关系为特征，执行机构改革使得隶属关系转变为契约关系，实施以共识为基础的契约式管理。这也是公共管理新思维的—个重要方面。
3.从过程控制到结果控制的转变过程取向的控制机制即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果。“一个人的管理等级越低，……他会发现每一个人的任务被其上级规定得越来越明确，……超出这个限度，他有一条道路——向他的上级报告。”简言之，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制。过程取向的控制机制导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求良好结果的动机和条件。英国执行机构的管理实践体现了过程控制到结果控制的转变。
4.分权制度化趋势分权化改革是当代公共管理改革的一个重要发展趋势。分权化改革及涉及中央与地方的分权，又涉及部门内部的权力分散化。长期以来，组织内部的权力分散化寄希望于“开明”领导，呼吁他们“敢于授权，善于授权”，结果往往收效甚微。执行机构改革无疑为权力分散化提供了制度保障。
这是由于上述特点，下一步行动方案所倡导的改革在其他国家得到仿效，包括德国、法国、澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰等。
五、公民宪章运动（The Citizen‘s Charter）
公民宪章运动被梅杰首相称为“整个90年代政府政策的核心。”
所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。实际上，它就是我国读者比较熟悉的社会服务承诺制度。
公民宪章的由来与基本原则
1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任后的一个重大举措，是发动了名为“公民宪章”的声势浩大的运动。它是英国保守党推行的行政改革进一步深入的产物和一个重要标志。
1979年上台以后，以撒切尔为首的保守党政府大力推行以市场为取向的行政改革，私有化、合同出租、公私融合和竞争、在公共部门引进私营企业管理原则、技术和方法等是改革的主要方向和措施。由于当代西方行政改革主动因是政府面临的财政危机，提高效率降低公共开支就成为撒切尔政府行政改革的首要目标。到了80年代末期，改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也变得日益突出——如果保守党政府的行政改革继续以经济和效率为重点，必然导致牺牲质量和公共服务而追求开支节省的指责，行政改革和保守党政府就会失去公民的支持。英国的行政改革由此发生了从经济、效率到质量和公共服务的侧重点的转移。公民宪章运动正是在这种背景之下出现的。
“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。”为此，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须体现以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求。
1.明确的服务标准包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员在与公众打交道时的行为准则等。
2.透明度有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。
3.顾客选择在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量。
4.礼貌服务公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严。
5.完善的监督机制建立方便有效的公民投诉受理制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，可能时设宪章电话专线。
6.资金的价值推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用。
在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。截止1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、病人宪章、求职者宪章等。在47个郡级地方政府中，有30个已经或准备采用公民宪章作为提高服务水平的手段，其中不乏反对党工党控制的地方政府。社会中介组织如全英大学生联合会等也颁布了大学生宪章，甚至私营部门采用顾客宪章技术提高质量的例子也见诸报端。
到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况率和质量。
公民宪章的基本内容
作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业：1）“自然”垄断性和半垄断性服务行业（如铁路、邮政、水电部门）；2）非盈利性公共服务行业（如环卫、城市公交、公共文化设施等）；3）管制性服务行业（如户籍管理、公共安全、执照核发等）。
面向公众的承诺一般包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。
1.服务内容和工作目标承诺
服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。从严格意义上说，作为部门工作职责的服务内容没有必要采取承诺的形式。但是在实践中，服务内容成为公民宪章制的一个有机组成部分。这是因为，现代公共服务是一个复杂的社会工程，需要不同公共部门高度的专业分工和协作。专业化分工的结果是公共组织的“结构迷宫”——公众对公共部门的结构和职责分工缺乏深入了解，往往处于办事无门（即不知道找哪个部门）的困境。
以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是帮助公众了解公共部门职能分工的一种手段，有助于克服“机构迷宫”给公众造成的不便和困难。此外，以承诺的形式公开部门职责和服务的具体内容，有利于公众对公共部门实施监督，约束部门之间相互推诿的行为。
2.服务标准承诺
服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。因此，标准的明确化、具体化和公开化是公民宪章制发挥作用的基础，服务标准是服务承诺内容中的核心部分。
英国铁路公司负责全英国的铁路客运服务。服务范围的不同对服务标准的制定提出了不同的要求。铁路公司的服务标准承诺既有全国性的统一要求，又根据各分局的实际条件和环境制定了各自的指标，体现了因地制宜的原则。
可以看出，伦敦地铁有限公司的服务标准承诺有两个特点：一是鲜明的顾客取向——即许多方面的质量用乘客满意度来衡量；二是量力而行，实事求是——在不少方面新年度的计划目标保持实际达到的水平，甚至电梯服务可靠性方面的计划目标低于已经达到的水平。
3.服务程序和时限承诺
在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。与此相适应，服务程序和时限承诺涉及以下内容和问题。
第一，要求的明确化。这里的“要求”主要指公共部门对顾客的要求，包括资格要求和办事必备的手续。在公共领域，服务部门的服务往往以低于实际成本的价格提供，管纸性部门（如营业执照、驾驶执照核发）往往负有总量控制的任务。因此，与私人部门不同，公共部门对顾客的资格要求和手续要求要复杂得多。公民个人由于不完全了解办事需要的手续而徒劳往返的事常有发生，要求的明确化由此十分必要。严格说来，对顾客的要求不属于对顾客的承诺，但要求的明确化却是提高效率和顾客满意度的基本条件。
第二，办事程序的合理化。要实现公众满意的目标，公民宪章制中服务程序的合理化应该是程序公开化的前提。
程序合理化首先要求从顾客观念出发，审视和改进现有的工作程序。在上面雷纳评审的讨论中曾举出英国社会服务部门工作程序合理化的一个例子。原来的“程序迷宫”不仅降低了服务部门的经济水平和工作效率，而且给顾客带来了极大的不便。英国社会保障服务部门工作程序的合理化包括了不同服务内容间的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流和共享、避免顾客重复劳动（如填写内容相似的表格）、避免不同部门重复工作（如几个单位核实失业的原因）等内容。结果不仅大大提高了部门的经济性和效率，而且降低了顾客办事的社会成本。
程序的合理化还应包括工作流程的简化和一体化。在实践中，一体化服务并不是公民宪章的一项重要内容，但它确实是实施宪章运动带来的可喜的发展趋势。英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站商店”（one-stop shop）服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。