值得注意的是，这是中国公务员制度发展过程的一个特殊现象。
这种格局的出现有两方面的解释，一是公务员制度符合我国机关干部人事管理的实际，对推进机关干部人事管理工作的科学化、民主化、制度化，建设一支高素质的机关干部队伍，起到了重要作用。但也存在立法层次低、适用形式过多（有按照、参照、依照三种形式）等问题，制约了公务员制度作用的充分发挥，需要在实践中继续完善。二是除《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》以外，再也没有其他的人事分类立法，没有将十三大提出的将各类人员分类管理的思路贯彻到底，只能参照或依照《国家公务员暂行条例》管理。
（七）十四大以来党关于人事分类管理的决策
1992年党的十四大提出，“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。”1997年党的十五大没有明确提出人事分类管理的问题，只是强调，“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”2002年党的十六大再一次强调人事分类管理，“探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度。”但强调的是“党政机关”、“事业单位”、“企业”的大分类概念，没有涉及到“党政机关”工作人员内部的分类管理问题。
1993年以来国家公务员制度的实践表明，公务员制度是符合中国国情的好制度，需要提升法律层次，充分发挥公务员制度的作用。这是大家的共识。但在如何界定公务员范围的问题上，主要有三种意见：
一是将现在人民团体、群团机关以外的“按照”、“参照”、“依照”管理机关全部纳入公务员的范围。纳入的简单理由是：当前这些机关的工作人员管理依据就是公务员制度，一旦纳入公务员范围，只不过进一步使其名正言顺罢了。
二是将国家机关的工作人员一揽子纳入公务员范围。这种主张实际上是把党的机关工作人员、群团机关以外的工作人员排除在外，其他的“按照”、“参照”、“依照”机关工作人员纳入公务员的范围。基本理由是：宪法依据充分；能找到更多的国际惯例；不会为将来的政治体制改革预设任何法律障碍；继承了1987年以前关于人事立法的探索（先从行政机关起步，以后有条件逐步扩大）。
三是维持《国家公务员暂行条例》的公务员范围。将国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员作为公务员范围，中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常委会机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派机关等七类机关中除工勤人员以外的工作人员，人民团体机关以及经批准的群团机关、行使行政职能事业单位的工作人员，参照《国家公务员法》管理。
如果采用第一种意见，党政机关就作为一个大类来看待，分类管理的依据就不再是工作人员所在机关的性质，而是依据职位的性质、特点和管理需要，这在立法与实践操作中都是能够做到的。但这样一种人事分类管理思路的大转变的前提，是党政机关工作人员作为一个整体在今后就不再区分了。这个大前提值得推敲。
二、中国的行政机关是否为行政权力的惟一载体
对西方发达国家来说，行政机关是行政权力的惟一载体，行政机关是行政职能的载体。那么，中国的行政机关是否为中国行政权力的惟一载体？
（一）邓小平的光辉论断与党的英明决策
邓小平在《党和国家领导制度的改革》中将“权力过分集中的现象”作为党和国家的主要弊端之一。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。
党的一元化领导，往往因此而变成个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等如何划分职权范围的问题。”从邓小平的这段论述来看，改革开放以前，政府不是行政权力的惟一载体。
邓小平于1986年提出政治体制改革的三个目标与三项任务。三个目标分别是：第一个目标是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上代替了政府工作，党和政府很多机构重复。第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放到第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时各级政府也有一个权力下放的问题。
第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。1987年党的十三大将党政分开作为政治体制改革的首项任务。党政分开，即党政职能分开。十三大突出强调的是，“必须指出，党政不分实际上降低了党的领导地位”，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到“党要管党”；“党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处于直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义”。引文中“党处于行政工作第一线”、“党处于直接执行者的地位”这样一些描述，实际在说明党与政府都是行政权力的分享者。
从改革开放的总设计师处邓小平关于党政关系的一系列论述来看，党与政府的职能应该分开。从十三大到十六大，改革与完善党的领导方式和执政方式的指导思想一直没有变化，党与政府的职能分开的思路也是一脉相承的。如，十六大提出，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，“支持政府履行法定职能，依法行政”。
（二）学者的丰硕研究成果与基本结论
北京大学的李景鹏教授将中国改革开放以前政治权力结构的状况描述为“双重的双轨制结构”。“就是说，一种是党的一元化领导的权力结构和民主制的权力结构双轨制，另一种是党的权力体系和政府的权力体系交互作用的双轨制。”其中，对第二种双轨制的解释是：一条轨道是从中央到地方整个党的体系所拥有的权力的运行，另外一条轨道是从中央到地方的行政体系所拥有的权力的运行。两条轨道并行和交错着。由于在这种双轨制中党的权力处于主导地位，因此便造成党对政府事务的包办、代替，使政府权力的运行缺乏应有的独立性，造成机构膨胀、权力重叠、政出多门、党不管党、政府缺乏权威性等弊病。根据李景鹏教授的研究，我国政治权力结构的一些环节发生了一些量的变化，但政治权力结构的基本状况并没有发生质的变化，它仍然按照自己原有的各条轨道有效地运行着。
如此说来，中国行政机关并不是行政权力的惟一载体。
彭澎先生在分析“政党制度中的政府角色”时得出一个基本结论：“两个基本的事实是：一是党组织与政府机构有着相对应的机构设置和管理体制，形成了两套事实上的行政体系；二是实际上党组织的系统的‘行政权力’比政府行政权力更大。”复旦大学胡伟教授在分析“当代中国政府执行过程”时得出一个结论，中国存在着“行政的双轨结构——功能系统”，即“党政双轨结构——功能系统：中国共产党组织与国务院为首的人民政府都具有政策执行功能。”也就是党的组织与政府行政机关都具有行政功能，都是行政权力的分享者。
胡伟教授进一步指出，无论从结构还是从功能上看，中国共产党已经不同于世界政治现象中一般政党的意义，事实上已经构成一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越公共组织。只是中国共产党并未完全取代国家组织，而是使国家组织的存在更加有助于自身功能的发挥。
北京大学谢庆奎教授对中国行政体制作了精心的研究，并得出了“中国共产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分”的重要结论。谢庆奎教授认为，中国的行政体制就是行政结构、行政功能、行政运行的关系模式。具体包括六层含义：
行政体制的核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置。行政权力的配置又左右行政结构和行政运行。
行政组织结构是行政体制的表现形式。其中行政机构是行政权力和行政职能的载体，若无机构，行政体制也就不存在了。
运行机制是行政体制的灵魂。若无决策、执行、反馈等连续不断的运行活动，行政体制则无法运转，变成空架子，毫无价值。
行政体制是政治体制的有机组成部分，与立法体制、司法体制连体，共同构成国家管理体制。因此，行政体制要受到政治体制的制约，也要受到立法体制、司法体制的制约。
共产党的组织具有行政化的特征，领导并与行政体制共同执掌行政权力，形成难分难解的党政关系。所以，在实质上，中国共产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分。
行政规范、行政环境与行政体制也有密切关系，对行政体制也有重大影响。
笔者认同上述学术前辈的研究结论。
行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。人们习惯于认为只有行政机关中除工勤人员以外的工作人员才是公务员，是不是说行使行政权力的机关中除工勤人员以外的工作人员都可划为公务员范围？
这是一个需要慎重回答的问题。
附录
附录一：《国家公务员暂行条例》
（第一章总则第一条为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。
第二条国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。
第三条本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
第四条国家公务员依法执行职务，受法律保护。
第五条国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
（第二章义务与权利第六条国家公务员必须履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律和法规；（二）依照国家法律、法规和政策执行公务；（三）密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；（五）忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；、（六）保守国家秘密和工作秘密；（七）公正廉洁，克己奉公；（八）宪法和法律规定的其他义务。
第七条国家公务员享有下列权利：
（一）非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；（二）获得履行职责所应有的权力；（三）获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；（四）参加政治理论和业务知识的培训；（五）对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）依照本条例的规定辞职；（八）宪法和法律规定的其他权利。
（第三章职位分类
第八条国家行政机关实行职位分类制度。
各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。
国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。
第九条国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。
第十条国家公务员的级别分为十五级。
职务与级别的对应关系是：
（一）国务院总理：一级；（二）国务院副总理，国务委员：二至三级；（三）部级正职，省级正职：三至四级；（四）部级副职，省级副职：四至五级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级；（十一）科员：九至十四级；（十二）办事员：十至十五级。
第十一条国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。
第十二条各级人民政府工作部门因工作需要，增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。
（第四章录用
第十三条国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。
民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。
第十四条录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。
第十五条报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件。
第十六条录用国家公务员按照下列程序进行：
（一）发布招考公告；（二）对报考人员进行资格审查；（三）对审查合格的进行公开考试；（四）对考试合格的进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核；（五）根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上人民政府人事部门审批。
录用特殊职位的国家公务员，经国务院人事部门或者省级人民政府人事部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。
第十七条中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国务院人事部门负责组织。
地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。
第十八条省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员，应当具有两年以上基层工作经历。按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员，应当安排到基层工作一至二年。
第十九条新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格。
新录用的国家公务员在试用期内，应当接受培训。
（第五章考核
第二十条国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。
第二十一条对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。
第二十二条国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。