在信息社会里，普通老百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个以知识为基础的经济中，受过教育的职工对命令指挥感到反感，要求有自主权，顾客们习惯于高质量和广泛的选择机会。信息社会的公众要求政府提高效率，要求政府提供高质量的多样性的可选择的公共服务。以各种各样的信息技术和以知识为基础的经济，迫使作为上层建筑的政府须寻求新的政府治理模式，来实现新的目标。新的政府治理模式须以非官僚化为取向，因为非官僚化的治理模式已无法解决新的问题，无法更好地实现新的目标。
80年代以来的行政改革就是旨在探索新的政府治理模式的有机组成部分。新的政府治理模式探索是以非官僚化为取向，80年代以来的美国行政改革也很自然是以非官僚化为取向的。这是美国80年代以来行政改革区别于80年代以前行政改革的一个显著特征。
以1883年《彭德尔顿法》的通过为标志的文官制度改革是美国第一次行政改革，这次改革发生在美国由农业文明向工业文明转变的完成阶段，这次文官改革使得现代文官制度在美国得以确立，也使得现代官僚制在美国得以奠基。
进步主义时期（1890-1920）的行政改革，是美国第二次行政改革，这次改革是美国进入工业社会后的第一次行政改革，也是为行政权力开始扩大后的官僚制添砖加瓦的一次行政改革。行政管理科学化、行政权力理性化、行政职能专业化、行政决策集中化是其主要内容。
20世纪30年代的罗斯福新政时期的行政改革是美国官僚制急剧膨胀的转折点。当时的经济萧条所带来的一系列问题产生了对庞大官僚体制的需求。那个时候也只有联邦政府借助庞大的官僚体制所具有的力量，才能拯救失败的市场经济，防止社会的崩溃。新政之后的几次小的行政改革，也都是为行政权力的扩大，官僚体制的扩张做锦上添花的工作。
在80年代以前历次的行政改革中，官僚制的治理模式逐渐得以强化。当然其弊端也随着信息社会的发展而暴露出来。70年代未经济“滞胀”局面的出现，政府财政压力的凸现，一起构成了美国政府急需转变治理模式的转折点，从此，以非官僚化为取向的行政改革与80年代以前以官僚化为取向的行政改革分道扬镳了。美国政府正是以非官僚化为取向的行政改革来实现其新的目标：创造一个更富有适应性，更有责任心，更富有效率的政府。
第二，美国政府80年代以来的行政改革是一种制度变革。
1、政府功能定位的市场化实际上是在政府权威制度安排和市场交换制度安排之间重新做选择宁选市场交换制度，不选政府权威制度，让市场交换制度去尽可能地代替政府权威制度。这其中表层的原因可能是政府财政压力加大，税收提取能力下降，驱使政府进行福利政策改革，收缩政府的社会职能；放松对工商业的管制，收缩政府的经济职能；里根当政的美国政府的实际意图可能是根本就不相信政府的权威制度能够刺激经济发展，增加社会福利。里根有句名言，“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”。选择市场交换制度，不选择政府权威制度，是因为两种制度所形成的“情势”不同。政府权威制度侵入本来市场交换制度可以发挥主导作用的领域（私人物品和服务的生产领域），误导了个体的行为，摧垮了市场的动力。政府权威承担的福利项目越多，福利政策越发达，福利政策所培育的特殊利益集团（服务对象集团、职业性利益集团）力量越壮大，就越有能力推动福利项目的扩张。而政府的财源有限，输出福利项目等公共服务的能力萎缩，两者的矛盾最终可能导致政府与民众的严重疏离，以及政府权威的丧失。
2、政府功能输出的市场化，实际上是将政府权威制度和市场交换制度的功能优势得以“杂交”配置这样做将形成一种新的公共服务供给的制度安排，这是一种典型的制度创新。通过两种制度的“杂交”，既可能充分施展政府决策的“掌舵”作用，又能够充分施展市场的资源配置优势。既可使政府做最擅长的事情，又可以避免政府的功能劣势；既可避免市场的结构性功能缺陷（无法完成公共决策之重任），又可充分调动市场吸纳资源扩张供给能力的功能优势。政府直接从社会提取资源的能力是有限的（收税、国债），而市场调动资源的能力是相对无限的。政府只有有所不为，才能有所为。美国政府可少做些市场能够做的事情，多做些改善市场的事情。80年代以来加剧的全球经济竞争，驱使美国政府解除对工商业的束缚以提高其国际竞争力。美国政府日益把自己定位在教育者、训练者、研究经费提供者、管理调控者、规则订立者、基础设施操作者的角色，从而更好地服务于本国经济的发展。只有市场有所为，政府才能有所不为。美国政府借引入竞争机制（如竞争性的合同出租）来刺激公共服务生产者之间的竞争，从而提高政府功能输出的效率，这比制定更多的条文更有效，比更多地在政府部门内部做文章更有效。
威廉姆·奈斯坎南就说过：“一般说来，传统的t行政改革‘——在新结构中对造成’混乱‘的行政部门进行合理化改造、改组和调整——是毫无用处的……解决办法只有一个，就是在各办事机构之间恢复某种竞争”。竞争是一种无形的规则，它能够形成一种提高效率的内在“情势”，以竞争性的多元组织来取代垄断的政府控制，这本身就是一种意义重大的制度变革。
通过凭单制度这样一种市场化的安排，旨在借市场机制的力量瓦解职业性利益集团（生产公共服务的具体承担者）对消费者的控制，增强其对消费者的回应性；瓦解职业性利益集团对政府公共政策的渗透乃至控制，使职业性利益集团的利益满足从依赖政治分肥转变到依赖于消费者的用脚投票。
美国政府利用消费者付费这样一种制度安排，来部分解决公众对公共服务的真实需求显示问题，来满足消费者的多样化的公共服务需求。复合的制度安排同样有效解决了决策和执行的分开问题，这是其他制度安排难以合理解决的问题。
3、美国行政改革的放松规制取向，是一种典型的制度重新设计。
这种改革取向不完全否认官僚制（政府权威制度的静态载体），不完全否认官僚制下过度规制所包含的核心价值。难就难在放松规制这种制度的重新设计，既要体现原先的过度规制所隐含的核心价值，又要体现新的目标所赋予的价值。这种旨在鱼与熊掌兼得的心态增加了制度设计的难度。的确，美国政府虽在1993年发表的戈尔报告中正式提出放松规制的改革走向，但现实进展甚微。不过有一种放松规制的取向值得注意，这就是1993年美国政府绩效与结果法案所体现出来的“战略性规则设计”思路。
“战略性规则设计的要素有三个层次：
第一个层次，先明确制度要实现的目标……既然放松规制要以结果为本，那必须在目标中体现出来，同时不能丧失原先过度规制隐含的核心价值。举例来说，美国的文官制虽然已很刻板僵化，但其内部的核心价值：能力、连续性、功绩、忠诚、廉洁是不能抛弃的。现在再加上效率性、回应性两个目标，形成新的制度设计所要实现的目标。所有这些目标容易得到全体一致之同意，因为它是人们普遍追求的价值。这些价值目标通过确立具体政策制定普遍适用的框架来体现的，框架中内涵了制度要实现的目标。这样过度规制的基因就在这个层次被剔除了。
第二个层次，各具体部门根据总体目标要求须明确自己的绩效基线，明确自己的产出和结果标准，作为上级部门评估的依据，同时上级部门给予具体部门自主制定规则的权力。
第三个层次，上级主管部门下放了制定规则的权力之后，须对下级部门有最终的监控权。又有谁能保证下放权力后，下级部门就一定能实现总体目标及结果要求呢？如果达不到要求怎么办呢？政府上级部门须定期（如一年的阶段性评估，三年的最终评审）检查，达到要求的，’则继续放松规制，达不到要求的，收回原已下放的制定规则之权力，使下级部门重新回到过度规制的状态中去，下级部门在这种奖优罚劣的”情势“之下，可能更好地对结果负责，而大大减少对烦琐规则的依赖。在这种战略性规则的设计之中，上级部门实际上是拿权力下放（指下放制定规则的权力）来交换下级部门的较高绩效回报。
战略性规则设计的思想是西方企业管理中的一个重要思想。事业部制典型体现了战略性规则设计的思想。随着跨国公司的发展，这种思想的影响越来越广泛。跨国公司总部对其海外分部的管理常常就是采用体现战略性规则设计思想的事业部办法。海外分部面临的市场瞬息万变，总部不可能事无巨细地对分部进行微观管理，如果那样做的话，只能使自己的分支机构淹没在变化无常的市场海洋里。
总部设定总体框架，规定总体发展方向；下放权力于分支机构权变决策，但分支机构须达到一定的绩效基线；否则总部要做出断然决定。美国政府企图移植工商企业的这种管理原则。1993年的”绩效与结果法案“的主要内容，体现了这种思想。截止1997年底，美国国会对9个联邦政府部门试行这种战略性规则设计。美国政府想在试验的基础上于1997年开始全面推开这种做法。住房和城市发展部提出一项社区开发挑战性补助的主张。根据这一主张，联邦政府将只确定总的指导方针、目标和衡量绩效的尺度，不再具体规定州与地方政府微观操作的规则，而使州或地方政府按照所实现的结果标准来竞争这一挑战性补助。这一主张即体现了战略性规则设计的思想。美国国防部的罗纳德。
P.桑得斯在1995年10月美国下院文官委员会就文官改革的一次听证会上，系统提出了以结果为基础的分权管理模式所含有的三个共同要素：
（1）确立具体政策或项目普遍适应的框架（目标、指导原则等），这些框架确立了创新的基本目标。
（2）一套明确而具体的产出和结果要求——绩效基线、项目目标，而不是更多的规则。
（3）给各种各样的政府实体以很大的权威，只要达到基本条件，就可在政策和项目总框架之下设计公共服务供给体制。”
1995年秋，克林顿政府公开接受这种模式。联邦政府在正式的新闻发布会上提出把几个政府部门变成所谓的“以绩效为本”组织（PBOS）。总之，放松规制这种独特的制度设计方式，不仅仅意味着废除削减一些陈规旧俗，还意味着须设计一种能形成“预期结果”情势的规则。美国政府内部管理体制的这种制度变革谋求鱼与熊掌兼得（既想压缩规制，又想取得理想结果），改革难度较大。其最终效果如何，还有待于美国政府改革实践的检验。
（第二节80年代以来美国行政改革的内在矛盾
美国80年代以来的行政改革与美国的民主制存在着内在的矛盾。其主要表现是：美国行政改革的最直接压力来源于美国民主制运转的一个重要结果（财政赤字压力）；美国行政改革的理性目标模式与美国民主制的互动政治模式存在先天的冲突；美国行政改革的实践与传统的政府责任机制存在冲突；美国行政改革的存亡成败，最终取决于美国民主制的重塑是否能取得成功。
一、美国行政改革的制度环境
美国80年代以来的行政改革是在特定的制度环境之下进行的，而美国的民主制就是其行政改革的最大制度环境。从总体上说，美国以探索新政府治理模式为目标的制度变革，是以知识和技术为基础的信息经济推动的产物，有一定的不以人的意志为转移的历史必然性。但是，美国民主制作为这场制度变革的宏观政治环境，它还是规定了美国行政改革的初始点以及行政改革的路径。美国行政改革过程中的一系列矛盾也与美国民主制有着很密切的关系。
最直接最明显的一个证据是，美国80年代以来行政改革最初来源于财政压力的驱动，而财政压力（巨额的财政赤字）则是美国民主制运转的一个结果。民主制下的公众偏爱数量多、质量高的公共服务；政治家为缓解各种社会矛盾以及谋求当选和连任也有推动公共服务增长的动力；官僚也有推动公共服务的内在冲动，因为公共服务的规模越大，官僚的权力、资源和价值越大；选民、政治家、官僚通过美国民主制这个制度中介联合推动了公共服务的膨胀，公共服务的膨胀又直接推动了财政赤字和国债的增长。美国的行政改革最直接的动力即在于缓解财政压力，缓解美国民主制运转过程中所造成的这个问题。“公共选择基本理论清楚地解释了民主政府喜欢支出而不愿征税、从而趋于使预算出现赤字的倾向”（布坎南，1989）。
美国学者面对民主制推动下的财政赤字，提出两种解决方案。
第一种方案是戈登·图洛克、布坎南等人提出的宪政改革思路。该思路的核心观点是：为了解决特殊利益集团对公共政策的操纵，应在宪法元规则的层次上进行变革，让作为元规则的宪法去制止允许赤字财政的预算法案的通过。
这是从根子上解决问题的一种思路。
第二种方案是威廉姆·奈斯坎南在1975年提出的行政改革思路，主要内容是主张在公共部门内引进竞争，提供经济刺激、推行公共服务的合同出租等。
美国政府在实践中采取了行政改革这条解决问题的思路。行政改革就是行政改革，它不能解决政治层次的根本问题。不从根子上解决问题的行政改革与美国民主制之间又蕴含了一系列的内在矛盾，最突出的表现有两个。
其一，美国行政改革追求以提高效率为目标的理性行为模式，而美国民主制则是一种解决利益冲突的互动行为模式，这两者有着内在的冲突；其二，美国在行政改革的过程中初步探索的新责任机制与美国政府传统的责任机制存在着内在的冲突。下面分而述之。
二、两种行为模式的内在冲突简言之，美国的民主制运作过程就是一个旨在解决利益冲突的互动过程，而美国的公共行政过程却是理性过程与互动过程的统一，其中的互动模式是美国民主制因素在公共行政中的体现。