难点之二：专有权力难定位——地方政府权力的界定具有较大的非连续性和非稳定性
必须承认，地方政府机构改革的难点之一，就在于地方政府难以明确自己与中央政府合理、合法的事权划分，难以确定哪些属于“中央专有权力”，哪些属于“地方专有权力”，哪些属于“中央与地方共有权力”。在社会主义市场经济条件下，地方政府不再是一个消极的被控主体，而成为一个能动的自身利益的主体，此时的地方政府必然扮演双重角色，即作为中央政府的代理和地方利益的代表，这就难免出现两种倾向：或者片面强调地方分权而忽视中央权威；或者片面强调中央集权而忽视地方利益。由于中央与地方关系的变更过于频繁，缺乏相对的稳定性、严肃性、法制性，地方政府难以确定自己在哪些领域、哪些范围，以及在多大程度上可以和应该依法独立地处理地方事务，因而势必造成地方政府机构改革的盲目性和短期行为，在机构设置与职能确定上难以做到明晰、精干、高效。
难点之三：人员分流难到位——地方政府机构改革中的人员分流渠道较少，空间过于狭窄其一，与中央政府机构改革分流人数相比。地方政府将面临庞大的裁员任务，虽然都精减50%的人员，但由于地方政府机构人员基数过大，涉及面广，需要分流出的人员数量远远超过中央政府机构要分流的人数。其二，与中央政府机构改革人员分流的渠道相比，地方政府显然不如中央政府，而且愈到基层，分流渠道愈狭窄，充实企业有困难，拿着工资参加培训也难做到，况且目前国有企业亏损面较大，加上不断加压的军转干部的安置和大批的大中专毕业生的安置，使地方政府面临的就业形势更为严峻。其三，与中央政府机构改革分流人员的素质相比，地方政府机构改革中分流人员的学历层次、知识结构、素质能力等同样不如中央，企业和社会其他部门难以接纳，本人也难以适应。
难点之四：思想认识难统一——人们对地方政府机构改革仍存在着种种心理障碍
一是潜在的不安全感。担心机构改革带来不稳定和失败的风险，担心自身受到损失和伤害，倘若一旦丢掉了“铁饭碗”，就可能被推入还没有完善的人才市场、劳务市场。二是对职位的留恋感。不少干部面临精简，担心自己的去路，留恋原来的职位和权势。尽管众多的政府官员对目前自己的经济地位不满意，可是，假若让他们回答“现在由您作出工作单位的选择”问题时，只有19.3%的人选择了“下海经商”，62%的人还是选择“留在原机关”。主要原因是“机关工作稳定”、“政府地位高”、“权力较大”、“有成就感”。三是对机构改革的等待、观望感。鉴于以往机构改革中曾出现过的“下改上不改，改来改去改回来”、“下动上不动，越改越被动”的教训，不少地方的领导对机构改革抱有消极等待、观望的心态，求稳怕变，求稳怕乱，求稳怕亏的情绪比较普遍，尤其是遇到党委、政府班子换届时，此种心态更为突出，谁也不愿因充当机构改革的先锋而引火烧身，捅一些既得利益者的“马蜂窝”。于是等上级拿方案，等左邻右舍出经验，从而缺乏改革的激情，停留在“你要我改”而不是“我要改”的被动境地。四是对机构改革的冷漠感。建国以后几次大的机构改革始终未走出“精减一膨胀一再精减一再膨胀”的“怪圈”，人们对机构改革产生了疑虑进而采取冷漠态度，使机构改革失去民众参与的热情。
难点之五：权力关系难理顺——改变以往的权力结构及运行机制异常艰难
其一，党政分开难。人们现在越来越强烈地感受到了传统的党政不分的党政领导体制严重地制约了行政体制改革。党政分开，是邓小平行政体制改革的重要思想，是最早提出的改革任务和目标。但时至今日，党政分开问题仍困扰着人们，并且越到基层党政不分越严重。从县级机构看，党委和政府两班人马，干的是同样的事，分管工业、农业、干部人事、计划生育的书记与县长一一对应，当分管农业的副县长与分管农业的副书记在决策上产生分歧时，他不知是应对县长（按首长负责）负责还是对副书记负责。同时，党委一支笔管人，政府一支笔管财，结果出现党政互相争人权、争财政的磨擦与冲突，形成管人不用人、用人不管人的格局，有的地方党委每位常委都分工抓一个企业，使管经济的县长、区长无所适从。其二，政企分开难。政企分开早已成为人们的共识，但始终未成为人们普遍的行动。政企分开，重点在“分”，难点在“政”，因为在政府与企业关系问题上，权力是过分集中于政府而不是企业，如果政府不主动转变职能，企业自身是永远无法营造出建立现代企业制度的外部条件的。如果政府综合部门始终舍不得放弃审批项目这项“主业”，仍热衷于分投资、批项目，政企分开的投资体制根本无法建立起来，重复建设的痼疾难治愈，企业仍会躺在“无限责任政府”的怀抱里，把企业推向市场就是一句空话。当然，政企分开难即源于人们因考虑利益关系不愿分开，也源于体制转轨期缺乏规范和经验而不知如何分开，政府不管企业不行，管多了也不行，怎样界定是政府“必须去管，不管不行”的领域和范围，的确是个难题。其三，“条条”与“块块”结合难。采取条块结合的行政体制是中国一大特色，总体上是符合中国国情的。但对地方政府来说如何将二者结合好，使其协调配合有着特殊的困难，这种困难同样会反映在地方政府机构改革中。比如对行政编制的改革，地方政府对哪些带“分”字号的机构，包括公安分局、工商分局、税务分局等单位的编制实际是“看得见管不着”，凭关系进行工作上的合作，这些部门往往能凭借手中的职权，诱迫地方政府放松编制控制，保留许多“人情职位”、“感情职位”，增大财政负担。
二、地方政府机构改革应采取的几个对策
对策之一：尽快走出地方政府机构改革的认识误区走出“先改革先吃亏”的误区。应该看到此次机构改革与以往有很大的不同，不仅有中央高层决策者的巨大勇气和决心，还有国务院政府机构改革的示范和带头作用。今天的改革已摆脱了以往那种自下而上的模式，突破口在上而不在下，应该说以往的那种“下改上不改，改来改去改回来”、“下动上不动，越改越被动”的情景不会在这一轮改革中出现。相反的是，“上动下不动，不动就被动”、“上改下不改，不改划不来”，起步越晚，付出的成本代价也许会更高，应树立机构改革是机遇而不是吃亏的意识。新一轮的机构改革是“先改先主动，先改先得利”的改革。
走出“改了也白改”的误区。应该看到此次机构改革无论是在外部环境还是内部条件上都具有更高的起点：其一，这是新一届政府治国的方略，显示了新的改革思路和决策；其二，这是我国经济体制改革已取得更大成效并向纵深发展条件下的改革，这对政府机构改革提出了更为迫切的要求；其三，这是中国进一步自觉地走向法治化过程中的改革，社会控制从以行政权力为主已开始转向寻求以法律控制为主，机构改革的成果将会更多地以法律的形式固定下来；其四，这是一次摆脱以往“孤军奋战”模式的系统工程的改革，拥有其他改革的配套与呼应。因此，我们应尽快抹去“怪圈”的阴影，以科学乐观的心态，充满信心地投入这场改革。
走出“只要人员精减了，机构改革就成功了”的误区。不否认，机构改革的一个重要的内容是精减人员，但对于真正成功的机构改革，这并不是最重要的，更不是惟一的，以往机构改革之所以效果不理想，就在于没有走出这个认识误区。新一轮机构改革的着眼点是政府职能的转变，强调政府弄清楚自己该管理什么、如何管得好，使政府定位、正位、归位。定职能是“因”，定机构、定编制是“果”。机构改革要起到治本的作用，必须下力气解决职能转变的问题。否则，暂时减下去的人员和机构同样会发生魔术般的减而复胀。
对策之二：立足现阶段，努力探索转型期地方政府机构的规律
地方政府机构改革仍是一个比较抽象、笼统的概念，它必须有一个时间概念。我们应明确它正处于转型期、新旧体制交替期、磨合期，必然带有一定的过渡性和不确定性。那种希望通过这次机构改革来解决地方行政管理遇到的所有问题的想法和做法是不切实际的，要考虑改革目标的动态平衡性，不能照搬硬套西方市场经济发达国家的政府机构设置、政府职能体系，也不能用我国将来应实现的成熟的市场经济条件下的政府职能模式来裁决和要求今天的地方政府机构改革。比如，在设计地方政府与企业的关系模式时，既要考虑与市场经济接轨，也要考虑到接轨的渐进性。
对策之三：突破简单的“上下对口论”，坚持“一地一策”的改革思路
由于我国是单一制的国家，人们长期以来习惯了地方政府机构改革奉行“上下对口论”，致使改革跳不出传统的框框，例如有的山区县尽管没有一亩水面，因上有水产局，下也要有水产局。在新一轮政府机构改革中，再也不能恪守简单的“上下对口论”了，地方政府机构的设置不应和国务院的机构一一对应，有些宏观调控部门对于中央来说是完全必要的，是需要强化的职能和机构，但对于地方，尤其是县、区、乡（镇）来说，也可能是不需要的。此次中央银行体制改革，全国按大区只设9个分行也表明了这种思路。同时，在总的原则指导下，地方政府应从本地区实际出发，因地制宜地设计自己的机构和分解职能，要让下级有比较充分的自主权，不搞一刀切、上下一般粗，犹如体操比赛，要有规定动作，也要有自选动作，有些管理职能可能中央政府不需要，而基层政府却必须具有。
对策之四：多管齐下整体配套，追求综合改革效益地方政府机构改革是一项复杂的系统工程，必须多管齐下、多方协作、整体联动，才能实现目标的整合，从而避免以往因“孤军奋战”、“单头独进”而带来的半途而废。
一是党政改革要配套。即政府机构改革应与坚持、加强和改善党的领导结合起来。党政关系是政府机构改革中一个无法回避的现实问题，中国共产党的执政地位是丝毫不能动摇的，应当努力寻求能够更有效地实现共产党执政的具体方式，提高共产党的执政水平。要善于通过政府依法行政把党的主张上升为国家的意志，而不是将自己直接置于微观、琐碎的政府事务之中。党委部门应把政府机构改革当作完善自身领导方式的推动力，要利用这个机遇在党政分开上迈出实质性的一步。由于党政不分在地方上显得更加突出，因而应成为这一轮地方政府机构改革的重点。
二是政企改革配套。要实现真正的政企分开，就要改革中实现真正的政企合作，即两方面的改革要同步进行。在政府与企业这对矛盾中，政府是矛盾的主要方面，其改革热情、愿望、决议、勇气，对政企分开有着决定性的作用。但如果政府机构改革了，职能转换了，而企业改革不深人、不到位，仍抱着等、靠、要的观念，仍留恋政府的“怀抱”和“摇篮”，或认为市场经济是企业“负盈”政府“负亏”的经济，那么，政府机构改革同样也会失去良好的外部条件，新机构、新职能同样无法管好“老企业”，即停留在计划经济模式上的企业。因此，地方企业特别是地方国有企业也应意识到随着地方政府机构改革给自己带来的机遇和挑战，加快建立现代企业制度的步伐，真正建立起“四自”机制，形成政府改革与企业改革双向驱动的良性循环。
三是政事改革配套。即政府机构改革要有事业单位的改革配套。政事不分是我们原有体制存在的弊端之一。要解决这个弊病，仅有政府的改革是不够的。事实上，中国的财政之所以成为“吃饭财政”，很大一头的压力来自事业单位，其机构之多、人员之多、开支之多，已远远超过了政府机构。一些事业单位中吃闲饭、无事干的现象十分普遍。有的事业研究机构行政后勤人员数量远远高于研究人员，比例严重失调。如果事业单位的改革滞后，同样会拖政府改革的后腿，不仅不能从根本上改变“吃饭财政”的局面，还会造成消极的攀比效应。政事分开的过程应是双方同步改革的过程，而不能简单地让政府人员分流到名为事业单位实为“二政府”的机关里。
此外，地方政府机构改革与人事制度改革、机构改革与职能与转变、机构改革与地方立法等，也都要配套。
对策之五：拓展分流渠道，扩大吸纳空间，实现更多更好的安置
机关人员分流是地方机构改革的难点，难就难在分流渠道狭窄，吸纳空间狭小。这是一个“瓶颈”制约。从地方实际出发，总结以往的人员分流的经验，可采取多种形式，笔者通过参加调查和座谈，以为可以确定以下几种思路。
一是“退”。即按公务员暂行条例的有关规定，让一部分人提前离岗。这既是上一轮机构改革人员分流的重要渠道，也是新一轮机构改革继续采用的一种方式。
二是“转”。即成建制转移。这也是上一轮机构改革中解决人员分流问题的一个最为有效的稳妥的办法。根据国务院机构改革方案，政府不再直接管理企业，许多经济主管部门大都已经没有继续存在下去的必要。如果能够将部分经济主管部门转移为经济实体，实现人员的整体分流，就能有效地缓解人员分流的矛盾。其实，成建制地分流人员，也是包括美国政府在内的一些西方行政改革的经验。如美国人事总署，将拥有700多人专门从事调查服务的调查队，变为一个私人企业，而工作性质不变，成效显著。
三是“断”。即按照机构改革三年到位的步骤，提倡一部分干部自谋职业，可以包办、创办、领办企业或者到农村从事农业产业开发，吃“农”家粮，机关分期按比例给予补贴，逐步实现最后与机关断奶、脱钩。美国针对要裁减的公务员，就是采取一次性补贴的办法，鼓励其离开政府，重新就业，平均每人补助2.5万美元。
四是“轮”。即在机关内部采取竞争上岗，轮流下岗的办法，实现职位的缓冲，轮流下岗的人员，下岗期间只发部分工资，并允许其从事其他自谋的工作。
五是“派”。即派往企业、执法监管部门。如果把分流人员中一些学历层次较高，具有高科技、公关、法律、思想政治工作等专长的人员派到企业，充实到执法监管部门，既有利于人员分流，又能改善企业和执法监管部门队伍的结构。国务院采取向大型企业派遣稽察特派员的做法，地方政府也是可参照的。
六是“培”。即对采取上述渠道分流后的富余人员，进行待岗的培训，以增强他们重新上岗的本领。
（本文作者：湖北行政学院副院长、教授）
中国村民自治二十一世纪面临的突出问题