论十一五时期我市公务员考评制度创新的方向与思路
曹大友
政府公务员的考评历来是各国政府管理中的一大难题，也是我国干部人事制度改革中亟待解决的重大课题。无论是过去的《国家公务员暂行条例》，还是从2006年开始施行的《中华人民共和国公务员法》，都对公务员的考核内容、时间、方式、结果及运用等做了明确规定。尽管如此，公务员考评的有效性并不理想，考评活动对公务员行为的导向性作用和约束性作用并没有得到充分发挥，仅在我市，公务员服务意识和服务水平较差的现象并未得到根本扭转；职责履行不到位的情况仍然比比皆是。所以，国家和重庆市的十一五规划纲要都明确提出了要“深化干部人事制度改革……健全以品德、能力和业绩为重点的人才评价、选拔任用和激励保障机制”的目标和要求。从现有的理论成果看，有关公务员考评的论文、著作等已经比较丰富，某些学者的研究甚至十分深入具体，已经可以为各级政府部门的实践提供比较坚实的理论支撑。笔者认为，在当前和今后一段时间该课题研究的重点应该是充分利用现有的理论成果，结合各地各部门的实际，创造性地提出对完善公务员考评机制有实际指导作用的思路和对策。有鉴于此，本文拟就重庆在十一五期间的公务员考评制度创新提出几点个人的看法，抛砖引玉，以激发大家共同思考和探索该问题的热情和智慧。
一、创新考评理念：从注重绩效考评到注重绩效管理
公务员考评的理念是考评制度制定的指导思想，也是一切考评活动得以开展的依据。无论是新出台的《公务员法》还是原有的《重庆市国家公务员考核办法》，其目标都定位在公务员的奖惩、培训、辞退以及职务、级别和工资的调整，其重心都集中在对公务员特定阶段的思想、行为、态度和业绩的考核与评价。这种理念即便不能说是错误的，至少也是相对狭隘的。从现代人力资源管理的角度看，无论是公共组织还是营利性组织，其考评工作都仅仅是组织绩效管理系统的一个组成部分，除此之外，该系统还包括绩效目标的确定、绩效信息的收集以及绩效反馈与改进等内容。在这四个环节之间，考评活动的最基本功能是对照预定的绩效目标，利用所收集到的绩效信息，发现个人工作中存在的问题与差距，为后一阶段的绩效改进提供努力的方向和新的目标。从这一角度来思考我市的公务员考评工作，我们就应该首先抛弃过去那种为奖惩而考评的观念，确立为工作改进而考评的新理念。其次，还应该改变过去那种孤立对待考评工作的做法，转而把考评工作纳入到整个组织的绩效管理系统中，既重视考评工作，又重视与考评工作有直接联系的绩效目标确定、绩效信息收集和绩效反馈与改进等工作。只有这样，考评工作才能具有坚实的基础，才能有更好的效果。
二、创新考评标准：构造清晰的权责体系和计划—任务体系
我市1998年出台的《重庆市国家公务员考核办法》（以下简称《办法》）的第六条提到：“国家公务员的考核标准应以国家公务员的职位职责（职位说明书）和所承担的工作任务、难易程度为基本依据制定。”仅从该条款内容看，其所规定的考核标准确定办法尽管比较梗概，但也没有什么不妥之处，然而，在实践中，这一规定并没有得到很好落实。最近发生的“10·1”特大交通事故以及由此发现的我市交通管理方面的诸多弊端就在一定程度上折射出某些部门、某些职位、某些公务员的职责没有履行到位，各自的工作任务或者不清晰或者没有很好完成，而这些弊端并非近期才出现，很多是早已存在。这种情况至少从一个侧面说明，这些部门和单位对公务员的考核标准并没有涵盖其职位所包含的所有职责或特定时期的主要任务，进而导致整个考评工作失效。事实上，据了解，部分部门在对公务员实施考评时仍然在笼统地使用《办法》所规定的德、能、勤、绩标准，并没有结合各自部门、各个职位以及各个时期的不同任务将上述四要素细化为具体的、可操作的考核指标和标准。由此可见，在十一五时期，我市公务员考评工作的一个重要突破口就是要促使各个单位和部门结合实际制订不同职位的考评指标以及不同阶段的考评标准，否则，考评工作就会成为无源之水，无本之木。
要在考评标准方面有所创新，关键在于明晰部门、职位的权责体系和建立健全部门、单位的计划任务体系。一般而言，一个组织的有效运行，主要取决于其内部的权责体系和计划任务体系的特征。相对而言，前者比较稳定，后者易于变化，但在考评标准的确定过程中，两者都不可或缺。前者是考评指标选择的主要依据，后者是考评具体标准确定的基础。就我市政府部门的现状而言，尽管各个部门都有明确的部门职责，各个岗位都有职位说明书，但部门之间、职位之间权责含混、重叠、遗漏的现象并不少见。这种状况直接影响到考评指标的全面性和合理性。在计划任务体系方面，从市政府到各个单位、从单位到部门，计划体系已经基本建立起来了，但诸多部门在将工作计划转化为具体任务并将其分解到每个职位和每个个人身上时，往往呈现不具体、不清晰、不规范的特征，这种状况带来的直接后果就是每个考评指标的标准模糊不清，致使考评工作难以有效推行。所以，笔者认为，在十一五期间，我市各级各类单位和部门应该从权责体系和计划任务体系的建立健全着手，科学合理地确定各个职位的考评指标和具体标准，为考评工作的实施奠定坚实的基础。
三、创新考评方式：努力实现手段与目标的统一
从《重庆市国家公务员考核办法》中的相关规定看，我市目前的公务员考评工作基本上遵循的是综合考核的做法，即对个人的德、能、勤、绩进行综合评价。在考评方法上，主要采用了描述法（个人总结）和比较法（民主评议）。这种考评方式虽然表现出简便易行、易于操作的优点，但也存在一些弊端和缺陷：（1）不符合各个考评因素的变化规律。一般而言，德、能、勤、绩四个因素的变化规律并不一致。相比之下，德与能是两个相对稳定的因素，一旦成型，这两个因素一般不会在短期内发生变化；而勤与绩则是两个易变因素，不同时期会有不同特征，且受外部环境和个人内在特质的影响极大。因此，前两个因素的评价适宜于长周期，后两个因素的评价则适宜于短周期。如果总是将四个因素合在一起进行评价，就可能难以准确体现个人的实际变化，并可能影响到评价结果的准确性。（2）不利于公务员的合理配置和有效开发。考评结果是人员配置和开发的主要依据，但两个目标所依赖的信息差异悬殊。就人员配置而言，关键的依据是个人的德与能的情况；但对人员的培训与开发而言，关键的依据则是个人的能与绩特征。（3）不利于个人工作的持续改进。现行的评价方式可能便捷地区分出优秀者和落后者，但难以表明优秀者的具体特征，也难以准确反映出落后者的问题和差距所在。
考虑到上述问题和弊端，笔者认为，在十一五时期，我市公务员考评方式创新的基本方向应该是努力做到目标与方式的统一。换而言之，就是要按照考评的目的选择合适的考评方法。具体思路有：（1）根据德、能、勤、绩的变化规律确定每个因素的考评周期。对于德这一因素，可以确定半年一次或一年一次的考评周期；对于能，可以采取每届任期考评一次或三年考评一次的方式；对于勤和绩，则适宜于采取每月一次的考评周期。（2）根据考评结果的具体用途选择考评内容。如果是仅仅为了进行奖惩或提薪，考评的内容可以同时对四个因素进行考评；如果是为了调整配置，考评的重点可以集中在德和能；如果是为了进行有效的培训与开发，可以重点考评能和绩的情况。（3）结合实际，不断创新考评工具。综合各个组织的绩效管理实际看，现行的考评工具有比较法、量表法和描述法三大类，每类方法都有多种考评工具。结合公务员工作的实际，笔者认为，我市的有关部门和人员可以重点探索行为量表法和360度反馈法在公务员考评过程中的运用。前者便于实现工作改进的目标，后者便于人才的科学选配。
（作者系重庆市行政管理学会副会长，西南政法大学管理学院院长）