电子政务：建设服务型政府的必由之路
田玲
电子政务是近几年伴随着互联网、电子商务等出现的新概念，由于其概念和内涵还在不断深化和扩展，因此目前对于电子政务并没有一个十分明确的定义。从经济全球化和信息网络化这个大背景来看，电子政务可以理解为“政府机构为了适应经济全球化和信息网络化的需要，自觉应用现代信息技术，将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机集成，并通过政府组织结构和工作流程持续不断地优化与创新，以实现提高政府效率、精简政府管理机构、降低政府管理成本、改进政府服务水平等目标”。
一、服务型政府的内涵及特征
1.在政府的治理理念上，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即坚持以民为本。
2.在政府的职能范围上，服务型政府要求政府职能是有限的，政府要还权于人民，还权于社会，还权于市场。
3.在政府的运行机制上，服务型政府要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即社会公众的同意。
我国的服务型政府建设已经取得了一定成就，但总体上尚处于起步阶段。目前，许多地区的政府把建设服务型政府作为事关经济社会发展全局的大事，探索和积累了一些好的经验和做法，取得了积极成效。但由于我国的服务型政府建设刚刚起步，工作中还有许多亟待解决的矛盾和问题。
二、电子政务在服务型政府建设中的作用
（一）电子政务推动建立一个公众广泛参与和发扬人民民主的服务型政府
政治参与是公众利益表达的途径，它能够影响政府的决策和行为。在以往，由于信息传播不发达，公众了解信息和参与投票的成本较大，因此政府对公众的利益整合起着很大的作用。但是，这种利益整合不能全面反映公众的需求，在政治过程中往往会遭到官僚利益的篡改，在某些情况下还会强行将官僚意志加诸于公众头上，从而使公共政策偏离了公众的利益和目标。通过电子政务在服务型政府中的运用，使得公众决定政府提供何种服务成为可能，公众更容易在政府的门户网站上获得个性化的服务，更能够刺激公众政治参与的积极性。
运用电子化的手段推进发扬民主是电子政务发展的重要目的，服务型政府在建设过程中，可以通过推进电子政务发展电子民主。电子政务由于是建立在互联网基础之上的，它有着更广泛，更便捷的利益表达渠道，它可以赋予公众更深层次的民主。网络作为一种新型的政治参与手段具有极大的威力，使公众参与政治的可能性无限扩大，加深了公众政治参与的广度和深度。通过电子政务，社会公众可以在互联网上发表自己的政见，提高了公民参政议政的效率和水平。
服务型政府在建设过程中，要想更好地利用电子政务发扬人民民主，一方面要注重加强公众的参与程度。公众的参与程度是评价一个政府的民主化程度的重要指标。以往的计划经济体制在很大程度上影响了社会公众参与政府管理的热情，和对政策制定与执行的关注程度。服务型政府可以从强化公众的参与意识入手，改进工作作风，努力调动社会公众参与政府管理的积极性和主动性。另一方面，要加强政府网站建设，充分运用现代信息技术，以及培养能够运用信息技术的人才，发挥互联网在拓展政府民主中的作用。
（二）电子政务督促建设一个更加关注弱势群体，以民为本的服务型政府
在电子政务的推行过程中，假定其面对的服务对象是有条件、有能力掌握信息技术，并且拥有进行电子化公共服务的基本设施的。但是由于其面对的服务对象也就是社会大众的经济基础，教育文化水平，生活环境等各方面存在着差异，导致了社会大众在享用电子政务的成果时产生了差距，即产生了“数字鸿沟”（Digital Divide）。“数字鸿沟”，又称信息鸿沟，是指当代信息技术领域中存在的差距现象，它既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别是由于网络技术产生的差距。英国广播公司的在线新闻里则直接把“数字鸿沟”称为“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”（1）。“数字鸿沟”的存在要求政府必须进一步完善电子化公共服务的基本设施，关注弱势群体的服务需求。
电子政务推行过程中的弱势群体主要包括：经济条件相对落后的人群，由于生存条件所限，既没有基本的信息技术设备，更无法享受电子政务带来的公共服务；由于失明、视障等生理原因而无法正常获取政府电子化服务的人群；由于教育文化水平所限，不能够掌握相应的信息技术的人群。我国的电子政务建设必须解决“数字鸿沟”问题，因为这在一定程度上体现了信息社会的公平问题。弱势群体本来就具有获得政府电子化服务的权利，而且其实际上更需要政府的扶助和救济。
服务型政府关注弱势群体，以民为本。这一方面是出于对维护社会稳定的考虑。社会弱势群体问题是影响社会稳定与社会发展的重要因素。社会弱势群体的问题如果处理不好，就会给社会稳定带来威胁。另一方面是由于，政府的权力来源于人民、受制于人民、服务于人民。政府必须全心全意为人民服务，对人民负责，这是现代政府存在的价值基础，政府制定和执行公共政策都要体现公共利益。政府提供公共服务，实际上是对社会利益结构进行调节和对社会利益进行分配。服务型政府在公共服务中必须坚持符合公平的正义的分配原则，在利益配置上坚持“最少受惠者的最大利益”原则。社会上的强势群体由于掌握相对丰富的资源，能够更好地表达和追求自己利益；而弱势群体由于掌握相对较少的社会资源，尽管可能人数众多，但他们的意见很难有机会得到表达。我们要建设服务型政府，必须在承认和保护不同的社会群体有追求自己利益的合法权利的同时，特别关注社会弱势群体的生存和发展需要，确保为包括弱势群体在内的人民群众提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意地为全体人民服务，而不只是服务于强势群体。
（三）电子政务促进建立一个高效率、低成本的服务型政府
随着我国建设服务型政府的实践发展和理论研究的深入，其中如何提高政府管理效率、降低政府管理成本的问题日益受到关注。政府成本是政府行政过程中所发生的各种直接费用和开支，及其在管理社会活动中所引发的现今和未来一段时期内社会直接的、间接的负担；这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过政府的优化决策和行政管理行为加以适当控制的。逐步提高政府管理效率，降低政府行政成本，是建设服务型政府的前提。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随形的。
（四）电子政务推动建立一个透明公开，反腐廉政的服务型政府
我国目前的腐败现象十分严重，其问题的成因很复杂。既有制度层面的原因，也有更深层次的道德文化、价值观念方面的原因。其中非常重要的两条原因是：权力高度集中，而又缺乏对权力的有效监督；权力在运行过程中缺少透明度。我们要想对腐败标本兼治，一方面要建立有效的权力制约机制，避免权力的滥用；另一方面要促进政务公开，增强政府权力运作的透明度。
推动政府管理走向透明和开放是电子政务实施过程中的重要目标。电子政务凭借政府网站建设等方式，使得社会公众对政府的工作内容，以及政策的运行过程有所了解，从而使社会公众通过互联网对政策的制定和执行进行监督得以实现。
信息公开是民主政治的基础，也是服务型政府的根本要求。在传统的政府机构对外办公活动中，社会公众由于不能随时随地了解政府的办公程序与有关政策，常常“跑断腿”，产生抱怨情绪；政府公务员为了应付公众不断重复提出的问题，常常“磨破嘴”，产生厌倦情绪，甚至由于信息不明而产生腐败现象滋生的机会。通过推行电子政务，服务型政府在建设过程中可以通过网络公开政府部门的名称、职能、组织结构和办事章程等信息，依其性质向社会、组织、企业公开提供非保密政府信息的检索，以便公众迅速了解，增加了办事的透明度，同时，可以设立友好的访问界面及丰富的站点，接受社会各界的意见，自觉接受公众的监督，做到政务透明公开，促进廉政建设。
另外，在通过电子政务建设服务型政府的同时，要注意杜绝因为电子政务引起的“信息权力化”这一新的腐败现象。“信息权力化”主要体现在：有一些垄断部门存在很高的信息获取门槛，唯有掌握一定权力的人才可以享用。这样，本来应当向社会公众公开的政务信息，成为了小部分掌握特权的人用于谋取私利的工具。这样做的结果是使得社会公众的交易成本并没有因为电子政务的实施而降低，反而有可能增加成本。
（五）电子政务促进政府组织结构的“扁平化”，进行政务流程再造
传统的政务流程是建立在机构条块分割，职能包罗万象这样的组织结构基础之上的。这样的政务流程不但无法精简业务数据流程，耗费人力、物力和财力，还不便于各部门之间进行沟通。信息化和电子化使传统政府的组织结构朝着网络组织方向发展，打破地域、层级、部门的限制，促使政府结构和功能的整合。
电子技术的应用加快了信息传递速度，政府部门可以通过网络使公众快速获取政府的文件、公告、通知等，还可以通过采用安全可靠的信息加密技术，使上下级政府机构的信息进行交流和反馈，提高了政府部门的沟通能力。另外，电子政务的推行简化了政府中间管理层，精简了业务运作环节和程序，从而实现政务流程再造。有一个通过电子政务实现政务流程再造的典型例子，就是美国印第安纳玻利斯市个人防盗报警系统的安装许可申请案例，该市原准备将安装个人防盗报警系统的安装许可申请流程原封不动地搬到网上，但在其电子政务系统设计和认证过程中，有的专家指出这套程序存在低效、耗时等问题，建议由负责安装的公司向市政府注册。经过修改之后，整个安装许可申请的流程环节减少了许多，公众的满意度也有了很大提高。推行电子政务的服务型政府在建设过程中，四通八达的网络结构决定了其权力是发散的，分权更加明显。在这种结构中，公众能够更便捷和有效地向政府提出自己的服务要求。分权有利于促进公民参与，“分权纲领的目标之一便是解决公众冷漠及公民和政府之间缺乏交流的问题。”（2）服务型政府采用扁平组织结构，也是为了适应现代科技的发展，特别是网络技术发展的要求。网络是个无中心的自由区域，“在国际互联网上，有时候个人的影响，可能超过集团、乃至国家。”这将从技术上成为政治权力分散化加速实现的催生力量。
（作者单位：西南政法大学）
乡镇政府职能向信息服务型转变的思考
王勇
一、乡镇政府职能向信息服务型转变的意义
信息服务型政府有利于推进现代农业建设。信息化是世界经济社会发展的必然趋势，也是我国加快实现现代化的必然选择。我国农业正处在由传统农业向现代农业转变的时期，要坚持用现代科学技术改造农业，用信息技术对农业生产的各种要素进行数字化处理。通过政府信息服务和引导，促进农业科技水平的提高，促进农业产业结构优化升级，转变农业增长方式，优化产品结构，提高产品质量，改善发展环境，促使农业增长方式转变和竞争力增强，促进农村全面协调和可持续发展。
信息服务型政府有利于促进农民持续增收。当前我国农民收入增长缓慢，原因是多方面的，但其中一个重要原因就在于农村地区信息闭塞。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将“整合涉农信息资源，加强农村经济信息应用系统建设”，作为解决“三农”问题，持续增加农民收入的重要保障措施。信息服务型政府，可以创造良好的信息环境，加强整合涉农信息资源，为农民提供足够的公共信息产品服务，引导农民适时调整农业产业结构。信息服务型政府，可以引导农民提高科技水平，加快农业集约化、规模化发展，促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础。
信息服务型政府有利于加强农村基础设施建设。由于我国农民组织化程度低、农村基础设施落后、农业生产规模小、农业竞争力不强、抗御自然风险和市场风险的能力弱等现实问题，国家需要把更多的公共财政投入转向农村，切实加强农村基础设施建设。广播、电视、电信、计算机网络、涉农数据库等是信息时代必不可少的基础设施，也是农村基础设施建设需要加大投入的领域。因此，以城市和乡镇电子政务建设相互协调、相互促进和共同发展的举措，采取综合性的政策措施，加大乡镇电子政务建设力度，促进社会主义新农村信息化基础设施建设。
信息服务型政府有利于加快发展农村社会事业。信息服务型政府，对发展农村社会事业具有积极的现实意义。信息网络的强烈渗透性和广泛的应用性，对促进农业产业化和农业现代化，提高现代科学技术在农村的普及和推广应用水平，逐渐改变城乡二元经济结构，促进农村社会事业发展有着积极的作用。随着信息服务型政府和农村信息化建设的推进，可以促进农村数字文化共享工程的发展，使得数字文化共享工程能够覆盖广大农村，丰富农民的文化生活，促进农村社会全面进步。
信息服务型政府有利于农村改革和民主政治建设。信息服务型政府对促进和加强农村民主政治建设，推行村务公开，完善村级重大事务民主决策和管理制度有着重大的促进作用。通过信息服务型政府建设，引导农村管理信息系统建设，可以提高管理的效率、规范管理的标准化程度、增加管理的透明度、提高农村干部和群众的整体素质、提高管理决策的水平、促进新农村建设。通过覆盖农村的广播电视光纤系统建设，将镇（乡）内村委会与镇（乡）政府管理信息系统联网，可以建立网络社区，建立数字乡村治理结构，完善农村自治机制。
二、我市已经具备乡镇政府向信息服务型转变的条件
重庆市农业局已初步建成市县乡三级信息化组织服务体系。目前，我市农业局系统已建成了由市场与经济信息处具体组织协调，以农业信息中心为技术依托，各专业处室、直属事业单位、区县农业局共同参与的信息组织机构体系。全市39个区市县已有29个区市县的农业局设置了信息科（站），未设置信息科（站）的农业局也明确了负责信息工作的科室。70%的直属单位设置了农业信息管理和服务机构。市、县、乡三级从事农业信息服务工作的人员分别达到60人、120人和620人。47%的乡镇成立了信息服务站，配备专、兼职信息员2500人。
重庆市、县两级信息网络基础平台初具规模。我市已建立了具有较强支持和服务能力的农业信息中心，构建了办公网络平台，互联网站群平台，“农业部卫星调度指挥系统”重庆卫星小站等各种系统及平台。初步建成了以重庆农业信息网为核心，集90多个区（市）县、专业、企业网为一体的重庆农业网站群。近年来，重庆市农业局从信息服务内容和信息服务能力建设入手，突出抓好重庆农业信息网这个“龙头”，网站影响不断扩大，在社会上引起越来越多的关注。
电子政务和全市党校远程教学网络已经形成体系。重庆市电子政务网络不仅连接了所有的40个区市县，而且延伸到了39个区市县的所有乡镇一级，形成了重庆市、区（市）县、乡镇三级电子政务网络体系，涪陵区还建成了电子政务乡镇视频会议系统。全市党校系统通过远程教学网络连接了40个区市县党校，合川等4个区市县的远程教学网络还覆盖了所辖的全部乡镇。垫江县是重庆市首批党员远程教育网试点县，下辖279个村（合并后）。自2004年以来，垫江县采取“财政给一点、党费拨一点、乡镇部门出一点、村（社区）企事业单位筹一点”的办法，投入资金300多万元，建成了覆盖全县各部门、乡镇、村（社区）和企事业单位，三级联动、适时教学、运转高效的“天地网合一”的远程教育网络系统。在105个村（社区）建成了远程教育点，实现了到村的“网上直播”，为农民提供了致富新渠道。
三、乡镇政府职能向信息服务型转变的对策
（一）坚持因地制宜的信息服务原则
由于各地区受经济社会发展环境、资金投入、技术、人才，以及农民素质、地域性质等因素的影响，乡镇政府信息服务必须坚持因地制宜的原则。坚持因地制宜，就是要充分利用专栏、专刊、板报、电话、广播、电视，以及现代的因特网技术，建立横到边、纵到底、多层次、全方位的乡镇信息服务体系。坚持因地制宜，就是坚持一切从实际出发。
整合涉农信息资源开发利用。调查表明，广播、电视、报刊等传统信息传播媒体，仍然是当前农民获取信息的主要渠道。因此，乡镇政府信息服务要进一步发挥各种信息传播媒体的作用，重点解决好广大农村所急需的信息短缺和信息覆盖问题，加强网络、广播、电视、报刊、信息台等各种媒体之间的信息资源整合，完善协作机制。要重视计算机网络和传统信息传播媒体，在涉农信息资源开发和服务中的优势互补。要结合当地的实际情况，创新涉农信息资源开发的形式，提高涉农信息资源利用的水平。
提高涉农信息资源开发针对性。提高涉农信息资源开发针对性的总体任务不能是面子上的“秀”，而以“三农”信息服务的实际效果作为政府信息服务职能转变的评价标准。
（二）培养农民利用信息致富的能力
乡镇政府向信息服务型职能转变的本质，是提高接受信息服务的对象、新农村建设的主体——农民的信息素质，增强他们利用信息致富的能力。信息是一种潜在生产力，这种潜在生产力能否变为现实生产力，关键在于应用信息的人的智力水平和知识水平。农民素质的高低是解决农村一切问题的关键所在。信息社会，农民素质主要体现在接受、分析、处理、应用信息的能力上，谁能最先捕捉到有价值的信息，谁就能走在市场的前列，就能掌握生产经营主动权。如果信息不灵，反应不快，就会丧失机遇，陷于被动，遭受损失。高素质经营型农民正是以自身很强的信息意识，不断地搜集、筛选、利用信息，使有价值的信息成为生产经营决策的依据，不断地为自身创造发展机会。因此，乡镇政府向信息服务型转变的同时，必须高度重视农民信息普及教育，启蒙农民的信息意识，培训农民使用基础信息技术与信息设备的能力，并引导农民利用各类涉农信息资源做出及时正确的判断和决策，从而达到利用信息致富的目的。
培养农民利用信息致富的能力，要切实降低农民信息化应用及教育培训成本。农业及有关部门应针对农民开展信息化培训，建立规范可行的培训制度，编写培训教材。培训教材的内容应简单、实用、易学，符合重庆的实际情况。要研究制定“农民受训，政府买单”的开发性信息技能培训机制。要积极引导社会培训机构开展对农民信息能力的培训，不断提高农民利用信息增加收入的比重。应该充分利用卫星、互联网、有线电视网等现代信息传输手段，加大传播覆盖面。要充分发挥我市已成体系的农业信息网站、农村党员远程教育系统、电子政务系统，在农民信息化技能培训中的作用。要坚持灵活多样的培训方式，举办各种类型的培训班，逐级培训，持之以恒，不断提高农民利用信息的能力，使农业科技成果迅速走进千家万户。
培养农民利用信息致富的能力，要以农村信息化实用人才培养行动为抓手。第一，高度重视以村组干部、农村经纪人、产业化龙头企业、经营大户和农村电子、电气类“小能人”等为重点的培训，通过培训考核和资格认证，可以充实和扩大农村基层信息员队伍，保证涉农信息资源的及时收集和传播。同时，通过这些农村信息化重点人群的带动，提高广大农民的信息意识，自觉地学习信息化知识，并在生产、生活等领域加以应用，提高农民的经济效益，提升生活水平。第二，开展农民“信息先富”行动。对有一定文化基础、有一定经营能力的农民进行重点培训，鼓励并积极引导他们利用信息化手段先富起来，为其他农民树立信息致富的榜样。第三，开展农民信息意识普及教育行动。各级政府的农业行政主管部门，要积极引导各类培训机构、各种媒体为农民提供必要的信息普及教育，启蒙农民的信息意识，潜移默化地使农民由“信息淡漠”转变为“信息饥渴”，逐步提高他们利用信息致富的意识和能力。第四，开展“儿子”带“老子”信息行动。以实施“农村中小学信息化”工程为契机，在具备条件的农村，大力推广上课学生用、假日农民用的“一机多用”模式。形成以“儿子”带“老子”，以“老子”促“儿子”的良好局面，从而达到“潜在劳动力”和“现实劳动力”共同提高信息素质的目的。
（作者单位：重庆行政学院）