屯垦在中国有着悠久的历史，但清代屯垦范围之广、数量之多为历代所无法比拟。清初绥远为内蒙古之一部，人民以游牧为生。康熙年间，清廷为征讨准噶尔部开始在绥远着手屯垦，自此至宣统三年（1911）200多年的时间内，清代对绥远屯垦的开发时兴时废。
一、未放垦时期
清代以前，蒙古地区向以畜牧业为主要生产方式，农业很不发达。清朝建立后，随着统治的稳定，开始注意蒙古地区的农业开垦问题。为此，清政府的蒙垦政策经历了由严禁汉民出边到放松边禁，再到积极招募汉族农民开垦蒙地的调整过程。
清初，为防止汉族的反清斗争传播到塞外，影响蒙古的稳定，清政府实行蒙汉隔离政策，以巩固统治。顺治十二年（1655），清政府下令，内地民人不得去口外开垦牧地，并沿长城北侧划定了一块禁地，蒙汉不得逾越。康熙二十九年（1690）与准噶尔战争开始以后，归化城成为攻打准噶尔的重要通道，为了保证军粮供应，增加粮饷，清廷在土默特的黑河流域圈占了大量土地，并放租给移民，收租充饷。
康熙王朝以后，全国人口迅速增长，人口与土地的矛盾日益突出。中原地区几次大的自然灾害造成了大批难民，为减少难民对社会稳定的冲击，清政府不得不开放蒙地，允许他们到此谋生。雍正元年（1723）四月，谕户部：“朕临御以来，宵旰优勤，凡有益于民生者，无不广为筹度。因念国家承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅可赡给，偶遇荒歉，民食维艰。将来户口日滋，何以为业？惟开垦一事，于百姓最有裨益……嗣后各省凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠”，提出“边外地方辽阔，开垦田亩甚多，将京城无业兵丁，移驻于彼，殊为有益”。谕令内地乏食民人可往口外蒙古地区垦殖谋生，“乐于就移”者，“免其田赋”，蒙旗王公“欢迎入殖”者，“特许其吃租”。蒙古地区称此令为“借地养民”令，这标志着清政府对汉民出边由默许进而鼓励的转变。此令一开，大批灾民流入蒙古，加速了塞外屯垦的发展。
雍正时期，清政府对汉民出边由默许转变为鼓励，并拨出大量土地招民垦种，同时还规定以官员的招垦成绩作为考核政绩的依据。雍正十三年（1735），为解决八旗军驻防需要而建成绥远城后，即从山西等地招纳汉族农民前来开垦土地四万余顷。
乾隆年间，清政府为补军饷不足，将归化城土默特旗一部分土地放租，收入归粮饷。乾隆元年（1736），在陕北与鄂尔多斯部相毗邻的河套地区的榆林、神木等处边口，招民垦种“蒙古余闲套地约三四千顷”。乾隆八年（1743），直隶地区闹旱灾，乾隆指示喜峰口、古北口、山海关等关隘的官弁，“如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时放出”。乾隆十七年（1752）议准：“科尔沁左翼后旗、札萨克郡王旗昌图额尔克地方，西自辽河起，东至苏巴尔汉河止，一百二十里，北自太平山起，南至柳条边止，五十二里，西至柳条边十六里，东至柳条边二十里，准其招民开垦。”乾隆五十七年（1792），直隶、河南等地大旱，朝廷干脆明确鼓动灾民去口外谋食，“今年关东盛京及土默特、喀喇沁、敖汉、巴沟、三座塔一带，均属丰收，尔等何不各赴丰稔地方佣工觅食”。
二、垦务创办时期
鸦片战争以后，一系列不平等条约以及巨额的战争赔款，使清廷陷入了财政危机。光绪八年（1882），山西巡抚张之洞奏请，在大同府之丰镇、朔平府之宁远设立丰宁押荒局，使来垦者必向官家交纳押荒银后，始能按照所发之押荒条垦地。光绪十年，清政府将丰镇、宁远两厅升为直隶厅，隶属归绥道。同时，将萨拉齐同知改为抚民同知，将清水河、和林格尔、托克托三理事厅改为抚民理事通判，均隶属归绥道。
清末，绥远地区的官放蒙地主要有三方面原因。其一，人口与土地的矛盾是清中叶以来的一个突出现象，以垦荒解决人口问题是中国传统的思路，清廷也不例外；其二，20世纪初庚子之役的发生使边疆危机日趋严重，为维护边疆安全，清廷决定移民实边；其三，清末，朝廷出现了财政危机，而放垦蒙地是最有效、最快捷的筹款方式。
光绪二十八年（1902）一月，清政府批准山西巡抚岑春煊的奏请，任命兵部侍郎贻谷为督办蒙旗垦务大臣，开始逐步在内蒙古地区大规模推行放垦蒙旗土地政策。贻谷将内蒙古放垦的必要性概括为：“筹蒙旗生计，裕国家饷需，上之以固边防，下之以扩农务。”贻谷采取威胁、利诱的两面手法，“用刚用柔”，声称“押荒一半归蒙，升科地租全归蒙旗”。在清政府“一劝一惩”的高压下，伊盟各旗陆续开始报垦。贻谷等采取高压手段，在伊盟强行放垦蒙地，激起了蒙古族人民普遍的抗垦斗争。
此期垦务分为东垦、西垦、土默特牧厂地及各台驿站地数部。东垦分为察哈尔右翼与左翼。察哈尔右翼由镶红、镶蓝、正黄、正红四旗组成，属丰镇、凉城、兴和、陶林四县，并设清丈局及东路垦务公司，所收地价均缴给东路公司。左翼由镶黄、镶白、正白、正蓝四旗组成，属张家口、独石口、多伦诺尔三县，由贻谷会同察哈尔都统，在张家口设局开办。自光绪二十九年至光绪三十四年（1908）察哈尔右翼共清丈地15000余顷，左翼共清丈地11100余顷。西垦清丈乌、伊两盟十三旗地亩，并在归化城设垦务总局，包头设西盟垦务局及西路垦务公司。自光绪二十八年至光绪三十四年，共丈放伊盟七旗地22000余顷，达旗呈报永租地2000顷，乌盟六旗地7200余顷，王爱昭地1400余顷。光绪三十二年，经贻谷规定章则，设立查地局，共清丈土默特旗地户口、官滩、召庙各地9980顷。光绪三十二年始设台站地亩局丈放，除察汉扎达垓一台地亩外，共丈放河东、河西十一台地亩8390余顷。光绪二十八年贻谷设立牧厂局，至光绪三十四年共丈放地亩2490余顷。
贻谷坐镇归绥，设立办理各垦务总局、分局和垦务公司等机关，逐步清丈放垦察哈尔八旗和归化土默特旗的土地。除官府招垦外，蒙古的王公和土地所有者也争相招纳汉民，向他们出租土地，以获取地租收入，这对以前根本不懂可从土地上获得收益的蒙古王公和蒙民来说极具诱惑力。租种蒙地的汉族农民，除向蒙古族地主缴纳岁租外，不再负担其他劳役徭差，这与内地农村相比负担要轻许多，因此也极愿意向蒙地流动。于是，在陕西、山西、直隶等省毗邻内蒙古地区，尤其沿长城南北和黄河流域河套、土默川平原等地，逐渐形成“自张家口，至山西杀虎口沿边千里，窑民与土默特人，咸业耕种”的局面。来自内地的汉族农民带来了先进的耕种技术，同时也改变了蒙古牧民“逐水草而居”的游牧经营的习惯，促进了当地农业的发展。
清政府的筹款放垦、筹蒙改制，其主观目的是加强其封建专制统治。在绥远地区，清政府以放垦蒙地来达到这一目的。绥远蒙垦是清王朝对蒙古族进一步施行民族压迫政策的集中体现，也是对蒙汉族人民群众的一次残酷的掠夺。大规模的放垦蒙地，不仅破坏了蒙古族的传统畜牧业，而且严重破坏了当地的生态环境。
三、垦务低迷时期
贻谷强制推行垦务，激化了蒙旗社会阶级矛盾和民族矛盾，办垦过程中出现了种种弊端，遭到绥远地区各蒙旗的普遍抵制和反抗，蒙古族各阶层抗垦斗争此伏彼起。光绪三十四年四月，归化城副都统文哲珲参奏贻谷，声称贻谷在放垦蒙地中“败坏边局、蒙民怨恨”，欺蒙朝廷，侵吞巨额垦款，请求朝廷派员查办。为平息民愤，清廷对贻谷“革职拿问”，撤职查办。轰动一时的垦务弹劾案发生后，绥远蒙垦转入低潮，不过，当地垦务并未终止。继贻谷之后，清廷又派信勤、瑞良等先后督办该地区垦务。