11.3.2低效农地制度锁定原因之二——公平效率
当代西方经济学有一种颇为流行的理论，即认为公平和效率具有二律背反的关系，如同孟子所说的鱼和熊掌的关系：或舍鱼而取熊掌，或舍熊掌而取鱼，二者不可兼得。在资本主义社会，效率的唯一内涵或标准不是别的，而是资本家的利润率。虽然“社会主义经济制度的建立为实现公平、效率原则提供了充分的可能性，但是这种可能性不会自发地自动地变成现实性”。[11]不同的国家，不同的历史时期，不同的决策集团对公平与效率的理念及二者关系都有不同的认识和处理办法。公平与效率存在永恒的矛盾，如何把握二者各自的“度”，是考验各国政府决策能力和水平的试金石。
任何一种制度安排都不可能长时期处于静止状态，当制度创新的预期收益大于预期成本，或预期成本比过去更低，都会导致新的制度安排产生。中国农村土地家庭联产承包责任制的确立，实现了其预期目标，即在农业生产低水平基础上保证所有人的生存权。生存压力的大大降低使土地经营的效率问题以及实现潜在利润问题突显，并诱发新的制度创新。然而，一个客观现实是，任何政府都必须通过实现“公平”的政策来保持社会的稳定，虽然在“公平”政策中得到收益的集团也会焕发出工作积极性来促进效率的提高，但“公平”政策本质上总是“扶弱抑强”，总是要牺牲效率。从这个意义上，也可把实施公平看做是决策集团为巩固自身统治实施的政治行为，也是为决策集团自身特殊利益服务的行为。因此，不同的阶段，有不同水平的公平与效率组合。我们已经经历了改革开放后农地制度第一阶段的公平与效率组合，农村土地家庭联产承包责任制是基于生存的公平资源配置，即资源的平均分配。这是一种公平的资源配置方式，这种公平与效率的实现是一种低水平的公平与效率，只考虑到生产力中人的因素，是在一定经济阶段的选择。随着经济社会的发展，我们必将经历改革开放后农地制度第二阶段的公平与效率组合，农村土地制度必然会经历另一种基于发展的公平资源配置与资源合理配置的统一，也就是“在不损害其他任何人利益的前提下，至少还可以使一个人的处境得到进一步改善，使社会净收益增加”，即“帕累托改进”。这是更高水平的公平与效率，这是在满足生存所需的最低公平基础上实现的。然而，目前农村土地产权的模糊性、土地流转事实上的高度限制性、低水平公平下土地经营规模过于狭小、以及耕地抛荒和粗放经营等，是农村土地制度效率低下的种种表现，也是农村土地制度锁定的具体表现，更说明了现行农村土地制度完善的“帕累托改进”的必要性。
11.3.3低效农地制度锁定原因之三——意识形态
任何意识形态作为思想体系、文化传统，都有它赖以产生的物质力量，按照自己的规律发挥作用。意识形态是以控制社会和人的行为的面目出现的，意识形态的有效性就在于其控制性的强弱，控制时间的长短。对于意识形态理论最有影响、反响最大的是马克思、恩格斯合著的《德意志意识形态》。在这部著作中，马克思、恩格斯概括了意识形态的本质，指出：“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现，不过是以思想的形式表现出来的物质关系；因而，这就是那些使某一阶级成为统治阶级的各种关系的表现，因而这也就是这个阶级的统治的思想。”“统治阶级的思想在每一个时代都是占统治地位的思想。也就是说一个阶级是社会占统治地位的物质力量，同时也是占统治地位的精神力量。”[12]从这里可以看出，马克思、恩格斯明确地指出了意识形态的本质，即占统治地位的物质和精神在思想观念上的外在表现，并科学地揭示出两种情况：一是意识形态的集体性，即在意识形态后面的不是某个个人，而是社会的一个结构；二是意识形态与政治或者说与权力的本质关系。由于意识形态有强大的物质力量和政治力量的支持，就会出现这样的现象：人本来是意识形态的创造主体，意识形态应该天然地接受人的选择，可现实发展的结果却是意识形态高高在上，人们对其无可奈何，它逐渐成为了决定人的生存和命运的异己力量。意识形态与物质力量的结合其实就是人与物质力量的结合，意识形态往往是人的地位力量的象征，是一部分人以意识形态的名义统治、支配另一部分人。统治阶级经常通过政治、思想、道德等形式，使意识形态工具化，对偏离所谓“正确”意识形态的其他思想、观念进行斗争，竭力维持一元存在的优势，以便享有对社会唯一的解释权。
占统治地位的意识形态经常宣称只有他们才有解释历史的权利，往往以极为简单的、公式化的过去来断定未来，其科学性、准确性难以确证，但都有天命般不容置疑的架势。这种立论的绝对性隐含着极端的排他性，一旦与权力结合，必然导致对其他的生活方式限制和控制，使思想束缚于统治者的意志，最终使思想服从现存的社会结构和制度。[13]对于我国来说，我们已经消灭了阶级，我们建设和行使着广泛而全面的民主中国社会主义政治体制，但意识形态作为上层建筑仍然对经济社会起着不可忽视的作用。我国是社会主义国家，马克思列宁主义经典理论在发展阶段上把社会主义社会划分为共产主义社会的初级阶段，因此，公平、共有、共享等理念深刻影响着我国土地制度的决策者和制定者；农村土地产权制度作为社会主义经济制度结构中的一个重要组成部分，其形成与进一步发展必然受到整个社会经济制度基本格局的制约，制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突，农村土地的社会主义公有制应当成为农村土地制度形成与进一步发展首先要遵循的基本原则，否则只能导致创新手段与目标的人为异化。这些意识形态方面的巨大影响力客观上也限制了人们思想的解放度，成为农村土地制度低效锁定的另一个重要原因。
11.3.4低效农地制度锁定原因之四——制度环境
制度稳定或均衡会减少制度的执行成本，提高制度的可信赖性，并因此促进效率，也就是可避免朝令夕改的弊端。但是制度稳定是有条件的，即制度运行的外部环境也必须稳定，没有大的变化，一旦外部环境发生较大改变，制度稳定就会演变为制度僵化或制度锁定，不再适应已经改变了的环境。当前，农村土地制度正处于一个特殊的环境之中。
一是所有制间的比对。制度低效锁定产生了变迁和创新的压力，而制度竞争强化了变迁和创新的压力。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，这一基本制度的确立，是由我国的社会主义性质和初级阶段的国情决定的。我国处在社会主义初级阶段，需要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济。不发展非公有制经济，就会脱离当代中国的国情、脱离初级阶段的实际，从而不利于建设社会主义的现代化。评价生产资料所有制形式不能抽象地以公有化的程度为标准，而是要看生产资料的所有制形式是否适应生产力发展的要求，是否促进生产力的发展和促进的程度，是否有利于社会的全面进步。各种不同的所有制形式，在它们所能容纳的生产力范围内，都有其不可替代的作用，因此，凡是符合“三个有利于”的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务。高度集中的计划经济体制由于僵化而产生了变迁和创新的压力；而当前由于市场经济条件下各种所有制所表现出的竞争力和活力以及由于资源配置方式不同而产生截然不同的经济效率的现实，使人们正在深刻反思我国的“土地二元制度”和农村土地制度的合理性与有效性。当意识到它缺乏竞争力，变迁和创新的压力就大大增强了，正所谓“发展是硬道理”、“落后就要挨打”等等。
二是非正式制度的影响。任何制度变迁和创新都是以既定的制度遗产为基本背景。非正式制度安排不像正式制度安排那样具有突变机制，而是一个长期渐进累积的过程，即使正式制度安排已经发生了变迁，非正式制度安排可能仍会顽强发挥作用。对于像我国这样一个传统文化博大精深、历史文明灿烂悠久的伟大国度，非正式制度安排必定会在社会经济生活发挥着极其重要的影响作用，“失去传统会使我们一无所有”[14]，在探索未来农地制度走向时，我们无法割断与历史的联系，同样也无法割断与非正式制度安排的联系。中国非正式制度安排对农村土地制度的影响是巨大的，现实条件下我们可取的态度是如何在既有的非正式制度安排的框架上构建农地制度创新的方案，以尽可能利用现有非正式制度安排所提供的动力机制，减少制度创新的阻力。特别是在家庭和家族观念的影响作用下，农地制度创新中有效发挥家庭和家族观念的作用，可在一定程度上减少制度安排的成本，节约个人与政府间达成合约的交易费用，缩短制度安排的时滞。因此，对于农村土地产权制度的形成和进一步发展，必须充分考虑非正式制度特别是农民文化传统的影响及其社会心理承受能力，同时又要充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。[15]
三是制度实施的基础。农村土地制度的形成、进一步发展与农村土地现状和农村的人地关系紧密相关，是分析农村土地制度锁定和对其进行变迁的基础。一方面我国土地资源稀缺，人多地少，人地关系紧张是我国人地关系的显著特征。中国地域辽阔，国土面积为9.6亿公顷，位居世界第三位，排在俄罗斯和加拿大之后，占世界陆地面积的1/15。但中国又是世界上人口最多的国家，为13亿，是世界人口总量的1/5，中国人均土地仅为0.8公顷，相当于俄罗斯的1/14，加拿大的1/41。所以中国土地是绝对量大，相对量界上1/5的人口，其土地形势是非常严峻和不容乐观的。土地资源匮乏，耕地尤为严重，截至2006年底，全国耕地比上年度末净减少460.2万亩，总面积下降到18.27亿亩，进一步逼近18亿亩的红线。另一方面又由于我国农民的整体经济水平和我国农村社会保障制度的不相适应，农村土地还承担着部分社会保障功能。对农村土地所承担的社会保障功能和所发挥的作用，理论界有着强烈的批判：现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排，而这种制度越来越暴露出其负作用[16]；以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的反映[17]；农村社会保障的制度安排，必须有利于农村经济的长远发展，必须顺应农业现代化和农村城市化的趋势，强调土地的保障功能，则对上述发展趋势起阻滞作用[18]；土地所附加的保障功能导致土地产权制度改革受到阻碍，导致“三农”问题难以解决，应逐步弱化土地的保障功能[19]；“农村土地集体所有”在人民公社时期曾经是劳役农民的一种制度，现在则为国家和强势阶层继续剥夺农民的基本生存条件提供了法律依据，只有农民取得土地的所有权，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本[20]。但不论如何，农村土地对农民的社会保障功能在短期内是不可替代的，会继续发挥作用。这成为农村土地制度低效锁定的又一个重要原因。
11.3.5低效农地制度锁定原因之五——利益群体
站在利益集团的视角来看，农村土地制度锁定问题的实质是农民利益集团与其他利益集团的利益分配问题，而我国农村土地制度锁定问题的形成，则在于农民缺乏与其他利益集团平等博弈的权利，解决农村土地制度锁定问题的治本之策，则在于赋予农民平等博弈权，寻求其与其他利益集团的均衡点。利益群体的存在是一个不争的事实，在国家每一项重要决策的形成过程中与颁布施行后，都可以看到不同利益集团作出的不同反应，有人赞成，有人反对。从社会学的角度分析，利益集团实际就是社会阶级或阶层，他们处于相同的社会地位，从事同一种职业，有着相同的利益诉求，国家政策对于他们有相同的影响，于是，在社会生活中，就自然而然地结盟，发出相同的呼声与要求。[21]改革开放以来，我国在经济体制上的改革，实行分利制，承认不同社会阶层存在的合法性以及相互之间利益的差异性，允许他们通过追求自己的利益来推动全社会经济的发展。而政治体制上的改革，则是按照社会主义民主政治的要求，实行分权制，这不仅包括上级向下级、中央向地方的分权，而且包括在人代会、党代会等国家权力机构中，其人员构成要多元化，每个社会阶层都要有自己的代表，从而拥有表达本阶级利益诉求的话语权。
目前，我国的农民利益群体很弱，这主要体现在以下几个方面：一是中国尽管是一个农业人口占绝大多数的国家，但长久以来，农民并没有获得与庞大的人口基数相对应的话语权，反而成为弱势群体的代名词。“农民尽管迫切希望能够改变现状，但又缺乏改变现状的能力和途径，仅存在自在的利益群体”[22]，没有能力参与政策博弈，导致自身利益受损。二是尽管中国的农民群体规模庞大，但组织水平很低，无法形成足以影响全社会的有力声音。倒是一些人数相对较少但目标明确、组织严密的利益群体掌握了话语权。三是中国的农民绝对生活质量相比过去而言有所提高，但是越来越大的城乡贫富差距带来了严重的社会问题和社会矛盾，尤其是在农村土地产权改革过程中出现了诸多分配不公，侵害农民权益的问题，农民们深切感到自身利益受损。