1951年5月，“行政院”根据蒋介石的指示，修正通过《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》。办法规定，当局以“国有”、省有及公营事业机关所有的耕地，用优惠的办法放领给实际从事耕作的农民耕种，终止原来政府与农民间的租佃关系，使农民能够享受土地的全部收益。具体办法是：凡承租公地的现耕农、雇农，承租耕地不足的佃农，耕地不足的半自耕农等，需要土地耕作者及转业为农者，每户可向“政府”承领田五分至二甲或佃一甲至四甲；放领公地地价，按照该土地全年正产物收获的2.5倍，折成实物计算：承领人自承领之年起，免交田租，但应在同时负担田赋或土地税；地价分10年摊还，其每年摊还的数额，包括田赋或土地税，以不超过其所领土地全年正产物收获量37.5%为准；承领人摊还地价必须按期缴纳，且以缴纳实物为原则。【34】
6月4日，台湾当局正式颁布实施“公地放领”办法，至1952年底，已放领公地近五万甲，受益农民达9万多户，效果颇明显。蒋介石对此表示赞许，认为这是“将来收购私有出租的耕地，扶植自耕农的示范”。如果说“三七五减租”只是在不变动租佃关系的基础上减轻农民缴租负担的话，那么“公地放领”则大大进了一步，使农民完全摆脱了旧式租佃关系，成了拥有自己土地的自耕农。但是，由于大部分可耕地掌握在地主手中，得到放领公地的农民毕竟是少数。因此，减租与放领公地虽在一定程度上改善了农民的生活境况，却未从根本上触动农村旧的生产关系。所以，在公地放领告一段落后，台湾当局迈出了更大的一步，向地主亮出了“杀手锏”，宣布实施“耕者有其田”政策。
1952年7月，国民党中央改造委员会确定实施“耕者有其田”政策为下一年度的施政中心，其实施原则是采取温和手段，在不增加农民负担和兼顾地主利益的基础上，使农民获得土地，地主所获地价由“政府”引导转向工业。同年11月，“行政院”通过《实施耕者有其田条例》。1953年1月20日，“立法院”在陈诚的强硬坚持下也批准该《条例》。《条例》规定了地主拥有土地的最高限额，凡超过限额的耕地，先由当局统一收购过来，再以优惠价转让给农民；当局征收地主与转让农民的地价，也同为各该地全年正产物总收获量的2.5倍，另加年息4厘；当局征收地主耕地时付给70%的土地实物券及30%的公营企业开放民营股票，土地实物券分10年兑付，股票则一次付清；农民承领土地的地价，亦以实物计算，分10年摊还当局，每年摊还数额连同其他税额不得超过原有佃租负担，且于第一期地价还清后即可取得土地所有权；地主自留耕地以自耕为主，若出租其租额永不得超过1948年产量的37.5%，且佃农在所租耕地上耕作8年以上即可向当局申请，照价收买，地主不得抵制。【35】蒋介石关心《条例》的情况，熟悉其内容，在日记中记有：“耕者有其田案，立法院于周初照所指示之要旨顺利通过，完成法定手续。关于残废老幼以及血系弟兄之公田，准予保留三甲之规定，实为最合情理之裁决，颇觉自慰。”【36】
“耕者有其田”政策自1953年5月1日起开始在台湾全面实施，各地农民进行全面登记、丈量、清查、核算等工作，开展得轰轰烈烈。至1953年底，这一工作基本完成，计有106049户地主被当局征购土地，占地主总数的59.3%，当局征得土地143568甲，占全部出租耕地的56%，共有194823户佃农承得土地，占佃农总数的64%。【37】“耕者有其田”的实施，标志着土地改革的基本完成。
土地改革是国民党推行的一项影响深远的社会政策，它改变了农村的政治经济结构，旧式地主受到打击，大量佃农拥有了自己的耕地而成为新的自耕农。据统计，1949年台湾总农户中，自耕农占36%，半自耕农占25%，佃农占39%；到1960年情况发生了很大变化，自耕农占64%，半自耕农占21%，佃农则下降为15%。随着农民经济地位的提高，其政治权力和社会地位也有明显改善，到50年代后期，乡镇代表中69%是自耕农了，而地主只有23%。农民的生产积极性也得到大幅度提升，农民对农业的投入不断加大，农产量不断增加，农民收入水平也有明显提高，农村经济出现了繁荣局面，这为日后台湾经济的快速发展“积累了资金，提供了原料，开拓了市场，准备了劳动力”。【38】同时，这也在一定程度上改善了国民党与农民的关系，相当长的时间内，农民都是选举时国民党的“铁票”。
此外运用“赎买”的方式较为温和地从地主手中剥夺了土地，也减少了土地重新分配时所带来的社会动荡。特别是经过土改后，地主阶级也发生明显分化，在部分沦为自耕农的同时，也有许多转入工商业，成为现代资本家，其中不少发展为后来在台湾经济中具有重要影响的工商巨子，如辜振甫、林犹龙、林伯寿、陈启清等人，使台湾经济从以土地资本为主的时代转入工商资本时代。当然，土改也存在一些问题。由于国民党一时拿不出买地所需巨款，形成事实上拖欠，有人指出：“土地改革，特别是最近的耕者有其田计划……证明对新的所有人和被剥夺的土地所有人都是一场苦难……所有这些都使人民的购买力下降，零售市场萧条。”【39】一些地主对土改持坚决反对的立场，有的甚至跑到日本参加反国民党的“台独”组织。此外，土改实际上是以自耕农的小土地私有制取代地主的大土地私有制，为保证土改成果，防止土地重新兼并，台湾当局严格限制私人拥有耕地的数额，限制雇人耕种，一定程度上又加剧了地权细化，不利于规模经营和产业升级。因此，1970年以后，台湾当局又发起第二轮土改，以集中土地经营权。
在通过土改复兴农村经济的同时，国民党还采取了以扶植民营企业为核心的工业恢复与发展措施。国民党在大陆时以“节制资本”为名大搞垄断事业，极力扩充公营企业（有人称之为“四大家族官僚资本”），而对民营企业则多方封压，致使其不断枯萎、破产。由此，民族资产阶级也加入到反对国民党政府的行列中。蒋介石到台湾后，吸取教训，为促进经济发展，调动民营企业的积极性，采取了一些措施，其中最重要的一点是逐步扩大民营企业的经营范围。在实施土改时，当局公布了《公营事业转移民营条例》，以水泥、造纸、农林、工矿四大公营公司的股票作为偿付购买地主土地的债券，一面解决了土改所需的巨额资金，一面又将土地资本转化为工业资本，使私人资本进入公营企业并逐渐为其控制。不久，当局又把其接收的大部分日资和日台合资中小企业出售给私人。1950年以后，“尽量缩小民生工业之公营范围”成为当局制定经济政策的指导原则，明确确定公营企业主要经营能源、交通、军工、金融等关系经济命脉而耗资巨大、民间难以独立投资经营的行业，民营企业则主营纺织、造纸、水泥、营造及各类日常消费品。【40】
政策确定后，当局在信贷、投资、税收、“政府”订货和贸易保护方面为扶植民营企业做了许多工作，台湾的民营企业有了长足的发展。到1954年，台湾民营企业达12.7万多家，占台湾工商企业总数的96%，资本额达工商企业资本总额的49.7%。大量经营灵活、管理有方的民营中小企业，是台湾经济腾飞的生力军。
经过土改和工商企业的初步改革，台湾的工农业生产获得迅速恢复并达到战前最高水平。然而，台湾工农业基础仍比较薄弱，经济上无法脱离对美国的依赖。为了迅速有效地提高工农业生产能力，充裕物资供应，增加出口减少进口，提高经济的自给自足能力，台湾当局又推出“四年经济建设计划”。
1953年7月，“行政院”成立了“行政院经济安定委员会”，负责经济计划的设计、审议及实施，其成员有“行政院长”、“财政部长”、“经济部长”、“交通部长”、“国防部长”、“参谋总长”、“农复会主任委员”、省政府财政厅长等。该委员会对以前制订的几项经济发展方案进行讨论，并组织专家、教授参与其中，提出了“第一期四年经济建设计划”。该计划工业部分的发展原则是：采取重点主义，同时保持适度平衡；增产指标以岛内外市场为标准；充分利用现有设备、自产原料；扩充生产与改进生产并重，提高生产效率及产品质量；发展重点是矿业、制造业、电力、交通运输；着重投资少，见效快，产品适销的纺织、食品加工、人造纤维等轻工业的发展。农业部分强调增加农作物产量，以充裕市场，减少进口，增加出口，促进外汇收支平衡。这个计划的目标是：力争实现农业生产年均增加4.8%，工业生产年均增加11.1%，交通运输7.2%。为此，四年之中计划总投资77.99亿万元新台币，其中农业23.58亿万元，工业45.18亿万元，交通运输9.23亿万元。
“四年经建计划”获得了蒋介石的赞许和大力支持，他指示党政官员说：【41】
关于建设台湾问题，一是积极进行耕者有其田的工作，二是实行经济四年计划的工作，必须共同一致，迈向这自给自足的目标，并且要本着以农业培养工业，以工业发展农业的方针，研究制定台湾工业化的具体计划，按步进行。在这个计划里应该注意调查，并开发动力及原料资源，配合经济援助，鼓励侨资回国。台湾省政府本年度拟具了一个自给自足的四年计划，就是以工业化为重心，这一计划是极有意义的，要定为中央与地方各级政府，共同一致，努力以赴的中心工作。我们固然希望外援的协助，但不能长期依赖外援，一切事业都要由我们自己来奠基，一切问题都要由我们自己来解决。
他在1953年“双十年讲话”中又号召：“我们大家上下一致，全心全力，来推行‘四年经济建设’的计划，以厚植我们经济基础，使我们在台湾能如期地完成民生主义整个的设施。”【42】
“四年经建计划”执行得比较顺利，四年期间，农业年均增产6.2%，工业年均增长11.7%，均超过计划指标，交通运输方面也基本上按计划完成，【43】初步稳定了台湾经济的基础。此后，台湾当局继续推行“四年经济建设计划”，确定一定时期内的发展目标，在政策、投资各方面保证目标的实现，形成了计划指导下的市场经济发展模式。
蒋介石败退台湾后的一些经济政策和社会改良措施，客观上促进了台湾经济的振兴与发展，改善了工农民众的生活水平，缓和了社会冲突。
四 ”反共抗俄战士授田”
国民党军在大陆的失败除了政治、军事领导、经济总崩溃等因素外，国民党军人素质低下也是一个不可忽视的重要因素。国民党军官不学无术、拉帮结派、钩心斗角、克扣军粮，并对此习以为常。士兵则大多是硬拉来的壮丁，文化水平低，且很多老弱病残、兵痞混迹其中，只吃粮不卖力。因此，国民党到台湾后重点对军队进行了大规模整顿，在重设政工制度、加强军校建设的同时，也对部队军官及士兵进行了大幅度的裁汰更新，以提高部队战斗力。大量新式的美援军械，也要求年轻有文化的军人充实部队。1951年12月，台湾“立法院”通过“兵役法”，规定凡年满20岁的青年必须到兵役局登记体检服役，服役期陆军2年，海空军3年。台湾地狭人少，又奉行“军事第一”，兵源相对短拙，所以实行“全民皆兵”的政策，所有役龄男子都要服役（大、中学生要进行正规军训），否则不能就业或继续深造，14岁以上的“役男”不能“离境”，当局用强制的方法保证军队的数量与质量。
1952年3月12日，蒋介石又下令颁布“实施军事主管官任期制度”，规定师级以上主管任期两年，可连任一次，两任期满必须调任或免任。同年10月，蒋介石又下令颁布“三军官兵在台期间假退除役办法”，以“完成整军之要求，促成部队中新陈代谢之机能”，【44】明确规定了军官和士兵的退役年龄，如陆军为一级上将62岁、二级上将60岁、中将56岁、少将52岁、上校46岁、中校44岁、少校42岁、上尉40岁、中尉38岁、少尉36岁；空军为一级上将67岁、二级上将62岁、中将58岁、少将54岁、上校50岁、中校48岁、少校46岁、上尉44岁、中尉42岁、少尉40岁、士兵40岁。在这些措施的作用下，大批军人退役，仅1952年由蒋介石亲自审定的假退除役人员就有上将阎锡山、徐永昌等12人、中将51人、少将80余人，陆军上校和海空军上、中校172人，以及大批的基层军官和士兵。这对于提高部队战斗力显然有很大作用。
但上述退役官兵带来的却是棘手的安置问题。大多数退役官兵随国民党退到台湾，离乡背井，孤身无亲，身弱体衰而又无谋生长技。他们退役后安置妥当与否不仅关系着台湾的社会安定问题，更关系着军心的安定。为此，蒋介石采取了大量措施解决此问题。如成立“行政院国军退（除）役官兵就业辅导委员会”，专责官兵转业就业问题；在美国人的援助下成立了一些工厂企业，专门接纳退（除）役官兵；对于假退（除）役军官仍保留其主副食、眷粮、眷属补助费及薪额的80%，使其能免遭生活困苦之忧；以工代赈，从事公用事业的建设；少量年轻又愿学习的安排进学校或去学专门技术，等等。但大量的士兵出自农村，既无知识，又无技能，生活无着落。在此情况下，蒋介石借鉴古已有之的军功授田方法，决定以授田的途径把这批士兵全部投入农业生产，既解决农业劳动力缺乏问题，也解决退役士兵的基本生活保障问题。
1951年10月18日，蒋介石批准颁布了《反共抗俄战士授田条例》，以“奖励反共抗俄战士，提高士气，争取反共抗俄的基本胜利，及为将来复员准备，安定社会基础”。【45】它规定授田对象为：“一、参加反共抗俄作战之陆海空勤部队暨军事学校、机关的现职兵科业科军官、军用文职及技术人员与士兵。二、参加反共抗俄作战在授田条例公布以后退除役战士。三、卓有功绩之反共抗俄游击团队人员”；所授之田为台湾现有之公地及将来反攻大陆完成后之公地、无主地及没收之地；授田标准是每一士兵授予每年出产净燥稻二千市斤面积之田，或与其同值产量面积之田，但边疆地区授田者不在此限，“又阵亡将士遗有家属或依法应受扶养之人，作战受伤致成残疾者及特有功勋经国防部核定者，其所定授田数额将增加减”。【46】
为实施该计划，当局还通令台湾省各县市及乡镇，分别设立战士授田委员会，协助办理战士授田及有关福利工作。但条例颁布后的数年内，台湾当局除为退役老兵集中设立几个农场外，授田仍停留在纸上。只是在看到大陆农业合作化运动逐渐高涨，农村生产资料公有制经济越来越强大时，作为对抗大陆农村政策与实施“耕者有其田”政策的一个策略，台北重提授田之事。1954年5月，蒋介石批准公布了《反共抗俄战士授田条例实施细则》。1955年7月，“行政院”饬令“国防部”成立了“反共战士授田办事处”，展开调查登记工作，同年8月《反共抗俄战士授田凭证颁发办法》颁布。次年7月10日，“参谋总长”彭孟缉又核定此条例，正式公布实施。该项办法规定“凡阵亡战士之家属，伤残战士，在授田条例公布之日（1951年10月18日），服务已满二年之战士，以及在条例公布之日，服务已满二年之退（除）役官兵，均可优先获得授田凭证”。【47】
经过上述一系列准备活动，台湾当局于10月1日上午在中山堂举行隆重的授田凭证颁发仪式，蒋介石特派“参谋总长”彭孟缉代表他主持仪式，“国防部”、“陆军总部”、“海军总部”、“空军总部”、“联勤总部”、“宪兵司令部”、“保安司令部”、“卫戍司令部”的主要领导人及士兵代表1700余人参加，蒋介石为此特颁训词。他在训词中说：“先把授田凭证发给你们，等到大陆光复的时候，即按照规定手续，就你们原籍地方，授予你们应得的土地，藉以表示政府及全国国民对参加反共抗俄战士的崇敬和关切，其意义是重大的。”概括起来，他认为主要有三个方面的意义：第一，奖励参加“反共抗俄战争者”；第二，奠定“反共抗俄战士”生活基础；第三，对抗中共在大陆农村的农业合作化运动。蒋介石在训词的最后说：“政府对于我们将士体念是如此的周至，期望是如此恳切，我们要有了国才可有家；我们生活上即有了保障，无后顾之忧，对于政府也要抱定决心，共同负担起反攻大陆的责任。”
蒋介石把授田这种保障退役士兵生活的基本措施也与他的“反攻大陆”政策联系在一起。在台湾他根本拿不出这么多土地分给士兵，只能允诺“反攻成功”后将大陆的农地分配，并说：“将来土地属于你们和你们的子孙所有了……到那时候政府还会协助你们以科学方法改良你们的土地，增加你们的生产，使你们胜利所得的果实，永远欣欣向荣。”【48】但士兵拿到的恐怕只是永远兑现不了的一纸“凭证”。
彭孟缉在颁发仪式上朗读了蒋介石的上述训词，并要求国民党三军“奋勉、勇敢、团结、坚定，高举着青天白日旗帜，痛下决心，向大陆进军，恢复大陆，早日胜利还乡”。
与此同时，授田凭证的颁发陆续在全省分为七个区分别进行，这七个区是台北、台中、台南、台东、澎湖马祖、金门及遗族区，就近向士兵颁发授田凭证。各区的领导人均由“国防部”派充，师级以上单位都举行了颁发仪式。根据授田条例规定，战士授田证件分授田凭据及授田证书两种，前者由“行政院”按“国防部”查报士兵名册，填发凭证，转由“国防部”发给，后者则俟配授地夺回，再依据各地查报可供分授之田地，凭据统筹核配，换发授田证书，转由“国防部”分给，饬向该管地方政府凭证领授田地。这就表明领到授田凭证与领到土地还相差很远，对于早已熟知国民党说谎的士兵来讲，望梅止渴的空话显然不会有多大吸引力。
为解决这个问题，蒋介石决定进一步采取措施在台湾条件许可的范围内做个样板，向少数军人实际授田以表明其决心。这一任务交给了由蒋经国任主任的“行政院国军退除役官兵就业辅导委员会”。
经过近一年的筹备，“反共抗俄战士授田典礼”于1957年10月8日在台湾省宜兰县三星乡三里国校举行。台湾省主席周至柔主持仪式，蒋经国等党政军高级领导人和退除役官兵1000余人参加。蒋介石再次颁发训词，称“这一光荣的优遇是一般人所不能企求得到的”，他要求获得授田的退除役士兵“运用以往革命奋斗的精神，努力增产报国，蔚成农村的优良风尚”，“必须凛于国民职责的重大，随时检点，相互砥砺，悉心研究农垦技术的改进，促进生产，以报答政府对你们的厚意，为民表率，在民间发生领导和模范作用，使广大农村的人力物力动员起来，成为支持反攻复国圣战的无尽泉源，争取反共抗俄战争的早日胜利”。【49】
参加此次授予仪式的宜兰县大同合作农场的1280名退除役军人，均获颁授田证书和财产授予证书，授田总面积为水田、原地、建地等合计561.8796甲*。在授田同时，还授予这些退役军人各种财产，如房屋、仓库、农具、家具、家禽、生产设备、运输工具等。
对于这一沸沸扬扬的战士授田，台北各界大力宣传，政工人员精心挑选的士兵代表说：“战士授田，表示总统的伟大和仁慈，政府的关怀和德惠，我们深心铭感。我们三军将士保证，一定在总统伟大的领导下，勇敢地向大陆进军，消灭朱毛共匪，提前完成国民革命第三期任务。”副“总统”陈诚、“行政院长”俞鸿钧、“内政部长”王德溥等也纷纷发表谈话，称授田是“反攻大陆复国建国的前奏”，“国民革命军历史上划时代的创举”，“展开历史新页”。蒋经国也声称，实行退役官兵授田有两点重要意义：“第一，实行耕者有其田政策是我们反攻必胜，建国必成的重要关键；第二，对退除役官兵的优先授田，表现了反共抗俄战士的光荣。”【50】
客观上讲，实施战士授田，解决了部分老兵的生活问题（主要是那些实际领到土地的士兵），但相对于成千上万的老兵，其作用就十分有限了。由于有大笔“美援”为后盾，退役官兵的最基本生活得以保障，不少人找到赖以糊口的工作。尤其是在蒋经国领导下，退役官兵在十分恶劣的条件下硬是在崇山峻岭中开凿出台湾第一条横贯公路，在军事和经济上均有重要价值。退役老兵多数在政治上倾向国民党，选举中是其可靠的“投票部队”。但老兵生活艰难问题也一直成为困扰台湾当局的一大难题。国民党无法返回大陆，老兵们手拿授田凭证也就是一张废纸，多少老兵们手拿授田凭证几十年，至死也未见到自己的土地。直到90年代，台湾当局在老兵们及社会各界的压力之下，才同意用现金折价赎回老兵的授田凭证。
注释：
【1】《中央日报》，1950年8月15日。
【2】《蒋介石日记》（手稿本），1950年，“三十九年工作反省录”。
【3】《蒋介石日记》（手稿本），1951年3月10日，“上星期反省录”。
【4】《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月18日。
【5】《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月16日。
【6】《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月28日。
【7】《蒋介石日记》（手稿本），1950年4月23日。
【8】《中央日报》，1950年10月7日。
【9】《蒋介石日记》（手稿本），1950年5月7日。
【10】《反攻复国心理建设的要旨与建设台湾为三民主义模范省的要领》，《蒋总统集》第2册，第1945页。
【11】《联合报》，1953年11月15日。
【12】《民生主义育乐两篇补述》，《先总统蒋公思想言论总集》卷三。
【13】《联合报》，1953年11月15日。
【14】《反攻复国心理建设的要旨与建设台湾为三民主义模范省的要领》，《蒋总统集》第2册，第1947页。
【15】《中央日报》，1950年5月19日。
【16】《蒋介石日记》（手稿本），1950年5月，“本月大事预定表”。
【17】《中央日报》，1950年11月10日。
【18】《中央日报》，1950年11月24日。
【19】《本党应建立自立自强群策群力新精神》，《蒋总统集》第2册，第1750页。
【20】《联合报》，1955年10月25日。
【21】《对台湾省各县市议员同志训话》，《蒋总统集》第2册，第1805页。
【22】《中央日报》，1951年10月21日。
【23】《对台湾省各县市议员同志训话》，《蒋总统集》第2册，第1805页。
【24】《国民党在台湾》，第87页。
【25】《吴国桢口述回忆》，第225页。
【26】《蒋经国传》，第214页。
【27】《联合报》，1955年10月25日。
【28】《联合报》，1952年11月28日。
【29】《联合报》，1952年11月30日。
【30】黄仁宇：《从大历史的角度读蒋介石日记》，台湾时报文化出版企业有限公司1994年版，第441页。
【31】《联合报》，1955年10月25日。
【32】《晚年蒋介石》，第139页。
【33】李松林：《蒋氏父子在台湾》，中国友谊出版公司1993年版，第156页。
【34】《中央日报》，1951年5月31日。
【35】《联合报》，1955年10月25日。
【36】《蒋介石日记》（手稿本），1953年1月24日，“上星期反省录”。
【37】《国民党在台湾》，第111页。
【38】何虎生主编：《蒋介石宋美龄在台湾的日子》，华文出版社2007年版，第152—153页。
【39】《顾维钧回忆录》（十），第423页。
【40】《国民党在台湾》，第118页。
【41】《四十一年度行政成绩的检讨及四十二年度施政方针的指示》，《蒋总统集》第2册，第1858页。
【42】《联合报》，1953年10月10日。
【43】茅家琦：《台湾三十年：1949—1979》，河南人民出版社1988年版，第69-73页。
【44】《联合报》，1952年10月23日。
【45】《联合报》，1956年7月11日。
【46】《联合报》，1956年10月2日。
【47】《联合报》，1956年7月11日。
【48】《联合报》，1956年10月2日。
【49】《联合报》，1957年10月8日。
【50】《联合报》，1956年10月7日。