国家一直是基本安全的提供者，但它却往往不能履行自己的职责？ ？这就是为什么我们必须把对安全的关注从国家转移到人身上——转移到“人的安全”方面来。
——人类安全委员会，2003【1】
在20世纪大部分时间里，安全被认为是国家的事情。如联合国前难民事务高级专员绪芳·贞子曾言：“从传统意义上来说，安全威胁被认为来自外部。所以，安全事务通常是放在国家背景下考量，即保卫国家及其领土、公民、制度和价值观不受外界侵犯。”【2】在国际交往中，国家的安全政策聚焦于保持并推进国家核心价值观的发展，这些核心价值观一般被认为主要是主权和领土权，因而军事被视为国家寻求和维护安全的基本手段。
在20世纪尤其是其最后20年里，安全的内容和意义越来越多地引起争议。争议的焦点可以直接表述为：“在通常的安全研究中，什么是（理论上和实践上）需要被确保安全的？”【3】鉴于核心价值观的拓展中包含进了福利和认同感，所以在安全研究中对国家安全的关注虽未消失，但对于安全的讨论有了扩展。从横向维度看，安全的内涵超越了军事范畴，其他诸如经济、环境、健康、性别和文化等因素也被纳入考虑范围。同时，从纵向维度看，由于排他性的、只关注国家安全的原则受到了质疑，意味着安全研究可能还有其他的对象，由国家向上延伸则涵盖地区和全球，由国家向下延伸则包含社会及其所属的不同群体、最终涉及每个个体。【4】
本书将讨论安全话语扩展的一个重要维度——“人的安全”（Hu-man Security）理念的凸显。一位政治家指出：它“已经成为国际关系的核心组织原则和寻找外交新途径的主要催化剂”。【5】“人的安全”理念建立的前提是，在安全话语中，个体的人是唯一不可褫夺的中心，其他任何对象（团体、社区、国家、地区和全球）的要求都是从人的神圣性和生命尊严的权利中派生出来的。从伦理角度说，其他安全对象包括国家的安全需求，其价值都是从由之组成的个体的需求和愿望中被引出的。
简言之，“人的安全”的独特之处在于它视个体为基本安全对象。许多“人的安全”的支持者更进一步表示，个体的安全需求往往超越面对暴力时身体生存层面，而谋求基本生活需求得以保障、并能够有尊严地生活的权利。
问题的提出
本书是联合国思想史研究项目（United Nations Intellectual His-tory Project）所委托的系列著作【6】中的一部分。如在本系列著作第一部中所言，这个项目的基本目的是考察联合国及其相关机构以何种方式影响政策制定者及其他人员思考国际关系问题。在本书中，我们将对以下问题进行思考：
（1）联合国对安全的认知与相关规范框架发展的影响；
（2）联合国及其组织机构自身对安全认知重构的引介程度；
（3）联合国为他方提供表达“人的安全”理念的平台的力度；
（4）联合国及其机构对“人的安全”从理论转向实践所作出的贡献。
我们同意联合国该项目组织者的看法，即在国际关系的学术研究中，理念有被轻视的倾向。【7】但我们认为这种解释性、规范性的框架对政策制定者和公众理解周边环境及如何对之做出反应有着切实的影响。
《引领时代？——联合国的理念和全球挑战》一书认为，对人的现实境遇所形成的论点是考察联合国在国际政治中作用的重要因素。同时，作者们也指出，联合国的角色在经济和社会领域比在“政治和维护和平”【8】领域中更为成功。本书在整个系列著作中是独特的，因为它关注并致力于解决后一个领域【9】中的问题。
尽管本书的重点是探讨联合国的角色，但对这个角色的探讨不能与历史和当代安全讨论的语境割裂开来。联合国对安全的探讨是有着深刻历史性的。20世纪末，在对安全进行重新界定的组织中，联合国不是唯一的，也不一定是影响最深远的一个。评价联合国的影响，需要对其机构角色与关于安全“新思维”来源的其他重要潜在解释者进行对比。其中一个来源是在全球化的思想中，关于个体以及他或她在面对国家和组织暴力时所追求的权利和安全问题。其他还包括特别活跃的、推动联合国政策进程和国际关系发展的各个国家及地区性组织。非政府组织（NGO）与安全研究的学术团体在该问题上也起到不小的作用。当然，所有这些参与者都是为了改变现有的物质和历史环境而做出努力的。根据现实的变化改变传统的一些理念，这在某种程度上是非常有意义的。
联合国思想史研究项目强调的是，要产生大胆的、非传统的理念来改变我们对人的（现存）实践活动的根本看法。“人的安全”提法与这个总体框架是一致的。20世纪90年代早期，该提法刚出现的时候，确实对传统安全观形成了挑战。许多人表示它是一次有关我们如何看待安全问题的重要修正。
在考察“人的安全”理念时，我们提出了以下几个问题：“人的安全”理念在何种程度上植根于我们原先对安全的理解？这是一种新的理解还是对旧观念的一种再发现和重新表达？国家是如何统领和主导安全话语的？国际系统和社会中的什么因素使得国家对安全话语的霸权被削弱了？“人的安全”与“联合国思想史研究项目”的第二个关注点相一致，即“全球性特定事件是否会影响新思维的发展？如何影响？”【10】其理论发展的来源包括学者和决策者在国内和跨国团体中的工作【11】、国家政策的侧重和某些领导人的成见。对传统安全理解的质疑在何种程度上，又是怎样催生了这一概念的重定义，使之聚焦到个体（安全）上来？并且关键的一点是，联合国机构在这场思想演进中扮演了什么样的角色？这里我们不仅仅需要考量联合国的中心机构（安理会、联合国大会、秘书长），也要考量在“人的安全”领域活跃着的重要的专门组织和相关机构——尤其是联合国难民署（U N HCR）、联合国开发计划署（U NDP）【12】、联合国发起及组织的会议以及在秘书长要求下设立的团体组织等。
我们在思考安全方式上的显著改变在多大程度上“嵌入”了国际组织和国家的行为实践，联合国机构在这种“嵌入”中扮演了什么角色？毕竟，在现行的国际系统中，联合国改革（维新）者的想法成功与否“取决于政府对国家理性（Raison détat）的理解和与之相关的政治意愿”。【13】如果政府认为普遍话语能指导和约束行为，那么在最基本的层面上，理念会通过国际公共政策话语的改变对实践产生影响。其他的影响或许还包括，“当不同规范之间发生冲突时，理念为政策和行为提供指导策略”的可能性。这在“人的安全”问题上显得尤为突出：国家主权与许多基本人权发生了冲突，这不仅体现在战时军事行动必要性的教条中，更显而易见的是在种族灭绝和大清洗时对人权的剥夺。20世纪90年代中后期，随着地雷联合会（Land Mines Coalition）和人类安全网络（Human Security Network）的建立，理念作为“政治力量与制度力量新联合”产生基础的可能性，前景光明。对冲突中的妇女和儿童的关注在增加，更多的行为主体开始关注小武器问题，由此也表明，“人的安全”是以下观点的很好例证，即新的理念影响实践的方式还可以是设定未来的行动日程。【14】
最后，鉴于本书是以史实批评的视角来阐述“人的安全”与联合国问题的，那么，从人的角度重新定义安全，对“人的安全”做出各种阐释（广义和狭义）有什么收益和代价呢？举个例子，许多人会说，尽管在20世纪由国家作为安全的代理人有许多缺陷，但它是唯一可靠的为个体争取安全需求的组织结构。【15】如果这是事实，那么人们对待重新定义安全和主权应该慎重，以防止它阻碍国家履行这种义务职责，尤其是在没有其他可靠的机构可供选择以保护人的安全的时候。的确，有些人不是把“人的安全”看成联合国的“理念”，而更多的是看作“全球性的挑战”。换言之，在某些方面它是对以主权国家为中心的全球政治结构的威胁，并能辨识出这种结构在某些情况下的重大失误，这对人道主义来说具有建设性意义。【16】
观点
你无法真正把握一条规则的意义和范围，如果你忽略了它诞生和生效的语境。
——弗朗索瓦·比尼翁（Fran？ois Bugnion），1986【17】
我们从这样一个假设开始，国家及其机构的行为——和其他人群的行为一样——是受理念指导的。【18】政策制定者对周遭世界及其相关问题的阐释受到他们所确立的认知模式的影响。认知模式的确立能够使他们先区别重要的资料和可忽略的资料，再让他们从重要的信息中分出优先级，并把注意力集中于他们认为最重要的信息上。认知模式在特定的社会语境中建立，它确立了一个范围，在这个范围以内，关于行动的争论可以发生；而在此范围之外，则一般不会。认知模式反过来也会被预设的规范或者恰当行为的逻辑所影响。它们会和特定的价值偏好（什么是对的，什么是错的）一同出现，这也同样是共有的历史经验及其阐释的产物。换句话说，行为结果不仅仅是外部刺激的产物，它们也是人主观性的投射，即这些刺激是如何被阐释的，它们被赋予了什么样的意义，什么样的反应才是合适的。
我们的同仁在这种语境下提出了一个问题：到底是社会语境形成了思想还是思想塑造了社会语境。【19】我们认为二者间的关系是辩证的：社会语境产生了引起反思的问题，但是在反思和争论的过程中形成的政策也反过来塑造了理论所描述和解释的社会现实。
迅速变化的国际关系语境深刻地影响了对安全的界定（它本身就是实践的一个重要决定元素）。以国家为焦点的安全是威斯特伐利亚体系的特点。当这个体系在17世纪的欧洲出现时，它反映出了个体（包括个体权威）所面对的特有问题。18、19世纪国家作为国际政治主角的地位得到巩固，安全也随之变得由国家来垄断。这一特点和过程首先在欧洲随着民族主义的兴起得到强化和补充。民族主义作为共同体的身份认同，把国家及其主权与国家群体合并起来，这在较大程度上使个体身份掩盖在国家概念之下。国际法的发展与自然法的向实证途径转变并行。在世俗绝对论者和宪法理论者看来，在任何情况下，国家在伦理上声称拥有对安全的主导权必须建立在这样的概念之上，即个体让渡他们的个人主权（individual sovereignty）给国家，以保护自己免于国内和国际上的动乱与威胁。正因为国家是个体安全困境的负责者，所以个体接受保卫国家安全的职责，并且不反对国家为了个体和群体的利益而把某种价值观最大化的行为。
在18、19世纪以欧洲为中心的国际体系中，国家声称它的安全事务比它的国民更为重要是合理的。总体而言，当时的国家能够以它统治的社会所能认可的代价，在国际体系中对内提供安定的秩序，对外保障主权。然而，发生在19世纪末和20世纪初的众多历史事实使人质疑，国家能否履行其所声称的职责呢？首先，在18世纪的大部分时间里，战争只是涉及到少量军队的精英阶层的事务，总的说来对大众几乎没有直接的影响。【20】大规模义务兵役（始自法国大革命战争时期）的出现大大地增加了民众卷入战争的比例。19世纪早期源于西班牙的游击战也有类似的现象，它使得原本有着明显区别界限的军民差别模糊了。【21】曾经是精英的、专业的职业变成了大众事务。
其次，工业革命戏剧性地改变了战争方式和它产生的伤亡。现代生产技术使得人们有能力在合适的开销下将大批人武装起来。现代运输技术也方便了人们迅速布战。通讯技术的变化（如战地电报）大大提高了指战员在较宽广的空间内控制和调动大批士兵的能力。所有这些进步意味着，受到战争威胁的人数大大增加。射击准确性和射击频率的显著进步也决定了战争中更多的人员伤亡。美国南北战争和一战的伤亡率说明，在技术进步的环境下，为了维护国家安全，人类付出的代价显著增加了。【22】国家为了有效地保护它的国民而使他们中的一大批人面临死亡的危险。
在两次世界大战期间，战略制空权的出现使军队能够打击远离战争前线的聚居的平民。随之而来的说法是此类型袭击可给敌方的士气带来潜在的打击，这给二战中针对非战斗人员的故意袭击提供了策略上的辩护。这种做法随着核武器的诞生而登峰造极。没有一个国家能真正保护它的国民免受大规模灭绝的威胁。确实，至少对于超级大国而言，“安全”是建立在对敌对国民众和基础设施双向打击的威慑基础上的。
第三，令国家安全主导权的可信度降低的还有国家对自己公民和臣民的屠杀。【23】如卡尔·霍斯第（Kal Holsti）所说：“大多数（20世纪）的大规模屠杀都是国家针对本国公民的。”【24】回顾历史中那些残忍行径，对犹太人的大屠杀尤为引人关注，纳粹分子费尽心机清洗欧洲犹太人的暴行，最终使人要求把基本人权加入到国际法中。如果国家安全的主导权是建立在这样的理念——作为对公民忠诚的一种回报，国家应采取措施对公民提供保护——之上，那么国家谋杀（公民）的现象使人严重质疑国家安全的优先地位。
去殖民化对国家在安全研究中的地位也有所冲击。如已经提及的，国家安全的规范很大程度上是由于国家能够有效提供预期服务，包括履行保护国民等任务而系统地产生的。在去殖民化和国际社会的快速扩张过程中，大量新兴国家在南方涌现。尽管有些国家（如印度和新加坡）很快显示出了传统的内在主权，但许多国家仍然没有足够能力在它的领土上建立起权威。弱小的国家经常被精英阶层控制，他们利用国家的资源，牺牲国民的福利为自身谋利。这些精英阶层通常被奉行不干涉原则的外部力量所保护。【25】而这样的后果是使以国家安全为优先说辞的说服力进一步被削弱。
苏联的解体和超级大国间军备竞赛的结束也起了作用。在冷战期间，每个超级大国对于其对手及对手的盟友来说都是巨大的威胁。国际政治的核心关系是对抗性的、高度军事化的。在苏联改革流产并随之解体后，它的后继者，独联体的力量大不如前，该理念由此退居幕后，为另一种非国家基础的安全理念留下了空间。
对全球化发展过程的认识也在逐渐增强，它鼓励这种对安全的重新表达。【26】而这些对隐喻国家特殊安全地位的契约也有所冲击。首先，国家越来越容易被其他国家的政策和进程所影响。在这样一个环境中，国家依靠自己单独的力量来维护国民的安全变得越来越困难。这在环境领域尤为明显。例如，一个国家的森林采伐可能会影响其他国家的水流量和气候。【27】在卫生领域，疫病在一个地区的爆发可以通过现代交通系统迅速引起全球性传播，就像2003年SARS所表现的那样。【28】在更广泛意义上，经济和文化交往的“去地区化”对许多国家在国际社会中的独立自主有明显的冲击。国家独立自主能力的减弱反过来又影响了它们对国民安全关注的热情和能力。此外，全球化的本质是行为主体类型的扩大，不仅有国家，还有跨国公司和非政府组织。当多数行为主体开始挑战国际关系中威斯特伐利亚式的国家优先地位时，国际关系中以国家为中心的很多基本理念就被质疑了，这其中也包括安全领域。
最后，后冷战时期安全环境的很多特点凸显了战争对人类的多方面影响，这促进了“人的安全”定义的发展。【29】战争中平民伤亡的比例（相较参战人员的伤亡）在20世纪中持续上升，世纪初典型的每伤亡8名军人伤亡1名平民的比例在世纪末正好反了过来。这在很大程度上与日益增长的武器杀伤力和前面提到的射程增加有关。但在后冷战时代，也出现了迅速泛滥的小武器、日益引人注目的内战、在战争中有重要地位的种族和认同问题等新情况。仅仅因为他们是谁，而不是因为他们做了什么，人（平民）成为被排挤、折磨、掠夺甚至屠杀的目标。
除此以外，许多冲突是在国家机器处于弱势甚至崩溃的地区发生的，国家无力应对战争对平民的伤害，所形成的综合后果就是与饥荒和疾病相关的死亡数量剧增以及大规模的迁移，【30】由此产生了一个术语叫做“复合型危机”。【31】同时，更高效的信息传播途径的发展使得这类人的遭遇至少在发达地区可以更广泛地被了解。【32】公众可以体会到冲突地区人们的痛苦与煎熬。愈来愈广泛的关注对政府形成了压力，敦促他们在制定国际和平与安全的政策时把冲突受害者的安全纳入考虑的范围。
17世纪到19世纪的环境对国家安全理念的形成起了重要作用。同样的，20世纪的历史环境也开始引导人们摆脱仅对国家安全关注的理念。这种引导的方向之一是向上的，指地区和全球身份的认同，以及体现这些身份认同的机构。另外，也是更重要的，是这种研究向下（和向后）的方向，即重新聚焦于“人的安全”的需求和期望。
本书的核心是：这些变化的外界因素是如何影响到对安全的思考以及联合国在其中的角色的。我们认为，联合国的角色在安全理念的转变上虽然不能说是决定性的，但也是非常重要的。首先，就像在第四章到第六章中所阐述的那样，联合国是“人的安全”理念的重要温床。比如，联合国开发计划署的人类发展报告办公室（Human Devel-opment Report Office）在发起和阐释“人的安全”理念上起了关键作用。第二，联合国机构提供了一个国家之间交流安全看法的平台。而且随着时间的延续，越来越多的非国家团体也参与其中。例如，在联合国体系中进行的关于人权的讨论，对质疑国家优先的传统观念起到了重要作用。在20世纪90年代，安理会在这方面扮演了重要的角色。第三，联合国至少通过两个方面传播了“人的安全”理念。联合国机构利用它们的权威性来界定如主权和国家义务的新规则。许多联合国工作人员（如联合国开发计划署和联合国难民署）参与了重新定义安全概念的新的认知体系，把更多人们对安全的理解传播给国家的官员（管理者）们。【33】联合国的部分机构积极地通过它们的出版物以及与国家的交往来促进人的安全。【34】在这方面，秘书长扮演了重要的角色，尤其是在平民保护和人道主义干涉问题上。在某些事例中（如在加拿大、日本和挪威），国家接受了这样一个概念：“国家”是发展和维和的概念性焦点。反过来，这些国家对此（安全）概念的思考以及其政策上的践行也促进了（安全）概念本身的演进。【35】最后，在相关的项目领域中，许多联合国机构也在积极实践着“人的安全”理念。
就功能角度而言，我们可以发现联合国在“人的安全”领域的活动是个二分性机构的典型。一方面，这是一个国家间的机构，是作为国家之间的通道以寻求共同点，并使得他们的政策合法化的平台。另一方面，这也是一个官僚机构（或者一组官僚机构），它有自己的人事、偏好、理念和在领域内组织活动的资源。
对联合国在安全理念的影响力、联合国对安全“人化”的努力等进行正确估量的基础是，它使得成员国和其他国际行为主体接受这个理念并据此调整各自的政策。在这里，记录是混合的。该理念仅仅在有限的程度上被接受。联合国并没有提出一个统一的定义。【36】不过，几个与联合国相关的主要委员会[干预与国家主权委员会（ICISS），人类安全委员会（CHS），威胁、挑战和改革问题高级别小组（HLP）]的报告采用了以当代世界安全理解为中心议题的理念。有些国家如加拿大、日本、挪威和瑞士已接受这个理念，并且在诸如资源分配的决策中应用了它；但许多其他的国家还没有。而且，还有另外许多国家在积极抵制“人的安全”是对国家安全的替代或者补充的说法，因为他们把这种替代看做是对国家特权的潜在挑战。美国、俄罗斯、中国似乎就是属于这个类别，许多南方的国家也一样。在这样的环境下，安理会的决议没有采用“人的安全”说法是不足为奇的。有些早先的国际组织（如联合国难民署）的热衷者现在似乎也远离这种界定。【37】其他的[如联合国儿童基金会（UNICEF）]更似乎完全忽略了“人的安全”这个理念的存在。
如此而言，关注（安全）内容也许比关注措辞更有成效。人们越来越多地承认，个体的安全需求并不一定要从属于国家的安全需求。许多国家和国际组织都持这样的观点，认为生活在主权国家里的个体安全是个应当考虑的问题。如我们所见的，这种观点的出现远远早于联合国的成立。自1945年以来，这种观点就以这种或那种形式在联合国体系中存在。如果不考虑在冷战时期的停滞的话，它在人权方面取得了实质性的发展。对于联合国和国家而言，在整个后冷战时代，人权都是他们行为的重要部分。我们很难相信，在“9·11”事件和以美国为首的伊拉克战争之后，人权会重新成为“硬”安全的受害者。同样显而易见的是，联合国在对国家安全优先的质疑上是一个联络和推动者。威胁、挑战和改革问题高级别小组也许是联合国在平衡国家安全和个体安全需求，以及平衡传统（有人称之为“硬”）安全问题和非传统安全问题（人权和发展）的努力上的最好例证。【38】
类似的，在发展与安全关系的思考上的进步也是明显的。人们认为发展中的重要因素并不是那些国家化因素的增加——个体的生命质量、个体和群体对自身生命的控制能力的重要性被广泛地接受。这些观点开始艰难地从诸如联合国开发计划署和联合国儿童基金会等组织向国际金融机构传播。世界银行当前的头等任务是消除贫困就是一个好的例证。20世纪90年代的成就见证了人们把经济积累和发展纳入到安全讨论中去的持续努力。联合国机构（如联合国开发计划署）在此过程中再一次发挥了主要作用。