四、几点政策思考
国债发行、流通、偿还方式直接关系到财政平衡。为此，通过国债发行、流通和偿还运作的改进和完善，必然有利于巩固财政平衡。从这个角度看，我们提出以下几点政策建议：
1.改进国债期限结构
1981年恢复国家举债以来，我国国债期限结构主要是中期国债，短期国债很少，且数量不大，长期国债基本上没有。直到2001年6月财政部才在全国银行间债券市场，首次向机构投资者发行总额为120亿元的15年期长期固定利率国债，并在全国银行间债券市场上流通转让。国债期限结构单一，分布不均衡，影响了投资者的积极性，制约了国债市场建设和资本市场发展，容易形成偿债高峰，加重财政支付困难。为完善国债市场就必须加大调整现有国债期限结构力度，尤其是在今后的国债发行中，更要加大短期国债和长期国债在国债发行总量中的比重，增大可流通转让债券份额，使之形成长、中、短期债务结构组合优化，分布均衡合理的机制，为中央银行公开市场业务操作调节货币流通量创造条件，以有利于国债市场的发展，增强国债发行对货币供求和国民经济发展的调控能力。
2.大力推进国债发行机制市场化
国债发行方式走向市场，是社会主义市场经济发展的必然。国债发行市场化，使国债具有更强的适应性和范围的广泛性。能最有效地提高国债发行效率，降低发行成本，顺利完成政府的筹资计划。国债通过市场发行，目前已经成为西方发达国家发行国家债券最主要的推销方式。我国1991年开始实行的国债承购包销试点，1992年试行的国债招标与承购包销相结合的方法，以及1996年选用的国债招标方式多样化，为国债发行市场化积累了经验。在此基础上，应当继续坚持国债发行市场化方向，以招标发行为主，扩大范围，不断探索招标法的标的，使之成为我国国债发行的基本方式，并在特定时期，特定条件下，辅以行政分配方式发行的机制。
3.加强偿债基金建设力度
偿债基金又称“减债基金”，是国家财政预算为偿还国债而设置的一种专项基金。偿债基金建立的目的说到底是为了加强财政后备，谋求财政负担均衡，维护政府债务信誉，避免偿债高峰期出现财政偿债危机。当今世界各国，为提高政府债券的信誉度，多数都建立了符合自己国情的偿债基金。其资金来源，一般而言主要有：
（1）国债资金投资盈利性较高的项目中提取一定比例的资金；
（2）国债资金配套使用受益的地方政府所得收益中缴纳适当比例的资金；
（3）按照当年发行国债总额的一定比例转入；
（4）根据各个时期宏观调控需要，从国家预算中直接安排一定的比例资金；
（5）偿债基金中的增值部分不断滚存入偿债基金之中。建立一定规模的偿债基金后，还应实行还本与付息分开管理的政策，将国债付息支出纳入经常性预算范围，增加债务负担的透明度，便于国债偿还的管理。目前我国建立偿债基金的工作已经启动，但力度不大，财力单薄。1999年国家预算拔付的中央财政偿基金仅有7亿元，2000年预算补充的中央财政偿债基金也只有8.31亿元。与我国日益增大的债务余额相比，不过是杯水车薪，无济于事。今后，随着经济发展，国家财力壮大，在国家预算中除加大偿债资金拨付力度外，还要拓宽偿债基金资金来源渠道，夯实财力，为国家长期举债奠定基础。
4.加强监管，逐步恢复国债期货市场
国债期货交易作为金融期货交易的一种特殊交易形式，具有套期保值和价格发现双重功能，是金融市场的重要组成部分。国债期货交易初期，在市场发育滞后，法规不健全，管理不规范的情况下出了严重问题，被迫暂停关闭是必要的。但不能因噎废食。经过二十多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已经初步建立。今后五到十年是我国经济社会发展的重要时期，金融体制改革将逐步到位，利率市场化进程加快，在相关法律、法规和监控体系日益完善的条件下，重新启动国债期货市场，是适应国内经济发展和我国加入WTO，融入世界经济一体化的需要。有条件地开展国债期货交易，加强监管，逐步扩大领域，有利于巩固一级市场，活跃二级市场，扩大国债市场容量。
5.加快国债市场法制建设。国债期货交易是一个高风险的市场，参加人数众多，有投资者，又有投机者。要使这一市场发挥正常的功能作用，需要依据法律、法规进行规范，严格监控和管理。借鉴国外先立法，后发展的经验，重新启动我国国债期货市场，有必要尽快完善国债期货交易的法律、法规，使交易所的设置、管理机构，上市国债期货审批、合约设计，以及交易结算和交割等，有章可循，有法可依，从而把国债期货交易纳入规范化轨道，推进国债期货市场健康发展。
二十四、国债理论限度与实践分析
国债作为中央政府融资的重要方式，反映着以政府为主体的债务人与债权之间的借贷关系，到期必须按照事先约定条件还本付息，这就决定了政府举债融资不能无度。一国政府根据一定时期政治经济形势需要，举债融资规模适度，对于弥补财政收支失衡产生的入不敷出“缺”口，合理配置社会资源，优化经济结构，调节宏观经济运行走势，起着重大影响。新中国国债发行始于1950年的人民胜利折实公债。1954年至1958年又相继五年发行了国家经济建设公债。以后由于种种原因，终止了政府举债融资，成为世界上既无内债又无外债的国家。
20世纪50年代，我国政府重视公债融资功能，举债规模适度，为保证解放初期财政收支平衡，稳定物价，支援人民解放战争的最后胜利，以及确保“一五”时期重点建设项目任务的完成所发挥的巨大作用是众人皆知的。80年代开始，随着改革开放政策的实行，1981年政府恢复了国债融资，当年发行国库券43.01亿元。以后逐年扩大，特别是从1994起，国家实行分税制的财政管理体制模式，情况发生了根本性变化，规定财政赤字不能向银行透支，财政收支“缺口”依靠政府融资解决，导致当年国债发行突破1000亿元大关。1994年实际发行1175.25亿元，1995年发行1549.76亿元，1996年发行1967.28亿元，1997年发行2476.82亿元，1998年发行3310.93亿元，1999年发行3715亿元，2000年发行4180.1亿元。九十年代以来，我国国债规模如此迅猛扩张，引起了理论界和业务部门的高度关注，中国国债发行还有多大空间，中国经济能够承受累积的债务负担吗，中国会不会导致债台高筑，引发债务危机？近年来专家学者发表了大量文章，见仁见智。因而如何深化认识和把握政府债务限度便成为探索国债问题的焦点，我们认为这一问题的深入研究，必须以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导，采用理论与实践相结合的分析方法，才能得出有重要参考价值的答案。
一、国债限度的制约因素
我国社会主义市场经济建立过程中，制约政府举债规模的因素是多方面的，而且许多因素之间又相互交叉牵连、错综复杂。例如社会经济发展水平，金融市场发育程度，国债利率水平，品种结构、期限结构、发行方式、社会闲置资金拥有量，以及政府财政的偿还能力等等，均无一不影响到国债发行规模。在众多制约举债因素中，我们认为最主要的，起决定作用的因素不外有：社会经济发展水平；金融市场发育状况；社会大众拥有闲置资本总量和财政偿还能力四个方面。
一国政府举债规模，从根本上讲，决定于社会生产力发展水平。衡量社会生产力发展变化的综合指标是国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）。从长期看，政府举债限度的波动与国民生产总值的变化存在着较高的相关性，两者之间成正比走势。因为政府通过举方式筹集财政资金，实质上是对社会产品和国民收入在全国范围内的分配和再分配。直观地说，也就是对现有生产的生产物的价值分配，是对价值实体所进行的再一次分割。社会生产力发展水平越高、规模越大，经济效益越好，社会产品的产出量和分配量愈多，在流通中实现的社会产品价值越多，可供政府举债分配社会产品的价值量才能越多。只有社会生产力发展了，整个国家经济总量不断增大的前提下，国债规模扩张才有坚实的经济基础。离开经济发展水平研究国债限度，政府举债就会成为无源之水，无本之木。
金融市场发育状况，是政府融资规模大小的重要条件。市场经济运行中，金融市场是整个市场机制的核心。发达的金融市场能够为筹资者与投资者提供更多的信用流通工具，便于社会闲置资金跨越时间，空间和地域的界限，突破规模限制，迅速实现长期资金、短期资金，大额资金和零散小额资金的相互转换，满足筹资者与投资者的不同需要。我国政府举债融资演进的历史进程表明，1988年以前由于国内没有开放国债流通市场，国债的大部分是采取直接发行的。即财政部将每年的发行任务分配给各级财政部门，再由财政部门层层摊派落实到企事业单位，机关团体和个人。这种发行方式不符合国债金融商品属性要求，造成发行环节多，工作量大，推销周期长，成本高。尽管这一时期政府举债规模不大，年平均约57亿元左右，但是国债的循环运行还是比较艰巨的。1988年后，随着经济体制改革的深化，推动了金融市场发展，国债实行由行政分配任务的做法，开始向承购包销机制转变，并加强国债一级自营商制度建设，国债市场得到了长足发展，发行规模不断扩大。1989－1995年，国债年均发行额达到514亿元。金融市场发育程度，影响国债发行数量的作用显而易见。
国家财政偿还能力与国债发行额度密不可分，是制约政府举债规模的又一个重要因素。政府通过国债筹集的资金，归根到底要由财政统筹安排使用，决定了国债到期还本付息的费用必须由财政资金来偿还。如果政府举债不充分考虑自身的清偿能力，不顾客观的数量限度，单纯着眼于需求量，财政收支缺口有多大，国债发行就多少。举债过头，其结果是，国债发行规模和余额不断扩大，还本付息占财政支出的比重就会上升，加大债务链条风险。政府为了偿还债务，不得不增加税收和其他收费、加重社会公众的实际负担，甚至导致当代人的负担向后代人转移。为此，国债发行数量必须从政府需要和财政清偿能力两个方面全面分析，综合考虑，才能求得比较合理、切合实际的数量限度。
国债规模还受制于社会应债能力，即应债主体的购买愿望和应债能力。中国国债应债主体有：（1）城乡居民；（2）企业、事业单位；（3）金融机构。这些应债主体拥有的资金总量，制约着国债发行量。衡量社会应债能力的指标，从宏观角度考察，就是国债发行额与GDP的比例关系。从微观角度看则取决于应债主体的收入水平。国债发行额占GDP的比重越小，投资购买者手中实际可支配的闲置资金愈多，国债扩张的空间也就越大，反之便越小。
二、中国国债规模现状
中国国债发行规模已从80年代年均维持在60亿元左右，到90年代迅速上升为年均1913亿元，引起了各方面的高度关注，讨论不断见诸报端。因而如何评价当前的国债规模便成为议论的热点。政府举债是否适度，国际上衡量的指标通常有以下三个方面：
1.国债依存度
指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为15－20％，中央财政的债务依存度公认的警戒线为25－30％。
我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际上公认的安全线，尤其是中央财政债务依存度，1991年以来，一直都在警戒线以上。1998年，我国国家财政债务依存度达到40.2％，比日本财政最困难时期，债务依存度最高年份的37.5％，还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比，超过警戒线的幅度就更远了。美国1982－1994年中央财政依存度平均值为22.30％，日本1982－1994年中央财政依存度平均值为27.4％。中国1991－1998年中央财政依存度平均值为51.7％，高出美国29.4个百分点，日本24.3个百分点。从这个角度看无论国家财政，还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态，国债扩容空间很小。