二
运用财政政策调控经济应当说是凯恩斯的一大杰作。凯恩斯针对资本主义社会有效需求不足（即我们所说的生产相对过剩）的现实，在《通论》中抨击“供给自动创造需求”的萨伊定律，摈弃萨伊等庸俗经济学家关于资本主义可以通过自我调节来实现充分就业的说教，提出社会就业量取决于有效需求的大小，有效需求不足是资本主义经济危机爆发的根源，主张国家对经济干预和调节，运用财政手段等刺激消费，增加投资，提高有效需求，实现充分就业，克服周期性的资本主义经济危机。凯恩斯主义在财政方面的一个显著特点就是主张赤字财政政策。不可否认，赤字财政政策在反周期性经济危机方面确实产生了效果，正因为如此，西方国家才称之为“凯恩斯革命”。不过，通过赤字财政政策克服经济周期性波动是有条件的，也就是说，分析财政赤字的社会经济效应离不开特定的经济背景。
在资本主义社会，生产资料的私有制不可能从根本上解决生产相对过剩的经济危机，也就是说生产相对过剩是资本主义制度的痼疾。但也正是，由于生产的相对过剩的存在，才可能为赤字财政政策的运用提供物质条件和发挥作用的空间。自由资本主义时期，西方世界普遍奉行“健全财政”原则，实行预算平衡政策。但是，30年代的世界性经济大危机表明，传统的预算平衡已不能适应垄断资本主义条件下经济发展的需要，以美国“罗斯福新政”的实施，开始了政府对经济的大规模干预，率先实行了赤字财政政策，并通过发行公债弥补财政赤字，通过这种方式缓解了生产相对过剩的矛盾，促进了资本主义经济的发展。如美国，1950年国民生产总值为2856亿美元，1970年增至9927亿美元，增长3.46倍，同期的国债数额由2569亿美元增至3826亿美元，增长1.49倍，其增长速度大大低于国民生产总值的增长。可见，在生产相对过剩的经济背景下，实施适度的财政赤字，具有缓解有效需求不足矛盾，动员闲置资本加速经济发展的效应。当然，我们也必须清醒地认识到，过度的赤字财政政策，导致了财政债台高筑，弱化财政调控功能，特别是赤字财政政策支持资本主义国家的扩军备战，断绝了国债偿还的经济来源，从而使资本主义社会避免严重经济危机大规模爆发的同时，又深陷于“滞胀”的泥潭。这种现象的产生并不是财政赤字的经济效应改变，或者说财政赤字手段本身失灵，而根本原因还在于资本主义制度不能从根本上解决其固有的矛盾，从而不能为财政赤字的运用提供良好的制度基础条件。
在我国，虽然传统的财政理论极力主张国家预算收支平衡，但是建国47年来，财政赤字始终是不可回避的经济现实。从1950—1995年的46年间，按赤字口径（1）计算，25年有赤字，20年无赤字；按赤字口径（2）计算，32年有赤字，14年无赤字。值得深思的是“一五”时期连年赤字，经济发展很好，通货膨胀并不严重；“十年动乱”时期，财政收支平衡，但经济发展最差，隐形通货膨胀十分严重；改革开放以来，连年出现财政赤字，经济发展迅速，虽然伴随着通货膨胀，但人们的收入增长高于通货膨胀率，对经济发展前景持乐观态度，因而社会经济及公民心理承受力逐步增强。这种现象在对传统财政理论平衡观提出强有力挑战的同时，也激起了我们辨析我国社会主义条件下财政赤字效应社会经济背景的兴趣。根据我国财政实践，我们认为，“一五”时期我国在财政赤字条件下取得经济建设巨大成就，至少有以下社会经济背景：（1）经过建国初期国民经济恢复发展，与民休养生息，国家的综合实力大大增强，从而对财政赤字具有较好的承受力；（2）在这一时期，我国五种经济并存，国家财力集中程度不高，民间财力相对较雄厚，这就为发行公债弥补赤字提供了坚强的物质条件；（3）广大人民群众有史以来第一次成为国家的主人，政治热情十分高涨，为国分忧，艰苦创业的精神力量发挥了巨大作用。因此，尽管财政出现赤字，然而经济建设成绩斐然，物价较为稳定，赤字的积极效应十分明显。进入计划经济年代后，极左路线全面统治了我国社会经济，在国民收入分配上，剩余产品几乎全部集中于国家财政。国有企业连折旧基金也成为财政收入的来源，企业没有可以灵活调度的资金；个人收入分配实行“低工资、多就业”政策，虽然广大劳动者基本生活得到低水平的保障，但居民储蓄十分有限；广大农民则在“公社化”的进程中，特别是在“公共食堂”的折腾下，变成了真正“无产阶级”，加之连续三年自然灾害的打击，以及后来“十年动乱”中一系列“割资本主义尾巴”运动的“洗礼”，国民经济濒于崩溃边缘的同时，广大农民实实在在地“一穷二白”了。在这种情况下，幸亏没有出现财政赤字，否则其后果真是难以想象。
改革开放之春风吹拂华夏大地，政治上的拨乱反正带来了经济建设蓬勃发展。但我国改革开放是在极其困难的条件下起步的，因此，一开始就受到了巨额财政赤字的挑战。对于这一阶段的赤字现象所具有的“还欠帐”性质，人们基本上形成了共识，同时也依靠改革开放激发起来的政治热情，以及改革开放释放出来的尤如火山爆发式的巨大生产力战胜了困难，使巨额财政赤字现象得到有效缓解。进入80年代中期以后，伴随着改革开放的深入，我国财政赤字逐年增大，而且增长势头不减，更因为赤字是按口径（1）计算的，其对经济的影响十分突出，集中表现为通货膨胀率居高不下，一度曾高达20％以上。客观地讲，虽然财政赤字连年居高不下，物价指数在最近才基本控制在1位数以内，但是，广大人民群众的生活水平得到了空前的提高，综合国力大大增强，生产力水平迅速提高，按照邓小平同志所提出的“三个有利于”标准衡量，我国这一阶段财政赤字的正效应大于负效应。为什么我们在连年巨额财政赤字环境中能够取得辉煌成就？支撑财政赤字的经济背景是什么呢？从生产力角度看，以解放生产力、发展生产力为主旋律的经济体制改革，促进了社会生产力的快速发展，物质财富日益丰富，市场供应充足，国家物资储备牢固，这就为国民经济的快速发展奠定了坚实的物质条件。从生产关系角度看，经过近20年的经济体制改革，以公有制为主体多种经济成份共同发展，以按劳分配为主体多种分配方式并存的格局发展定型，特别是允许一部分人、部分地区先富起来的政策，极大地调动了各方面的积极性，加速了民间财力扩张。所有这些既是国民收入分配格局变化的原因，也是国民收入分配格局变化的表现，虽然国家财政收入占国民收入的比重下降，但社会财力日渐雄厚。具体地讲，各种经济成份的企业经过市场主体的改造和发展，不仅有自主权，而且有可供自己支配的资金；居民个人收入水平迅速提高，城乡储蓄存款高速增长，虽然1996年连续两次减息，储蓄存款余额仍高达3万多亿元。同时各种高档耐用消费品购销两旺，市场投资和消费热点不断推陈出新。生产关系的变革导致了国民收入分配格局的变化，要求我们从过去就财政论平衡走向从社会总供给与总需求平衡的大视角研究财力的调度与运用。针对剩余产品相对分散于社会的现实，以及市场在配置资源中固有的缺陷，运用财政政策调动民间闲置财力，并集中于国民经济的薄弱环节，对于国民经济持续、快速、稳定发展是具有积极作用的。或许在财政赤字环境中，市场物价会一定程度地上升，但只要国民经济快速发展，劳动者收入大大提高，广大人民群众真正得到实惠，就可以说其总的社会经济效应是良好的。近十年的实践证明了这一点。
诚然，我们认为在财力相对分散的社会主义市场经济条件下，财政赤字可以动员社会财力，刺激投资、刺激消费，有效调动闲置资金，促进经济发展，但是，应当随时警惕财政赤字引发通货膨胀，尤其是恶性通货膨胀。因此，在复式预算制度运行中，经常性预算绝不能出现赤字，建设性预算的赤字必须控制在国力承受范围之内，即根据国民收入总量、各分配主体占有份额、消费水平所决定的积极与消费的比例关系，以及兼顾企业自身发展、居民投资渠道多元化等，科学地测算可供财政调度的民间闲置财力，严格控制财政赤字规模。与之同时，建立规范而科学的国债运作机制，使财政赤字与国债运作配合，场长避短地发挥积极作用。
三
如前所述，以往我国的财政赤字均属于按口径（1）计算的硬赤字，其弥补方法无外乎动用历年财政结余、向银行透支或借款。如果财政结余是客观存在的，按理说动用结余，不会对国民经济带来消极效应。但问题在于银行代理国家金库，财政结余已构成银行信贷资金的一项来源，如果信贷规模不变，财政动用结余势必导致信用膨胀和通货膨胀。一般情况是财政如果面临赤字，银行信贷资金也不宽松，动用结余引发信用膨胀和通货膨胀似乎在所难免。更何况在长期赤字条件下，根本无法奢谈动用财政结余问题。于是乎，向银行透支或借款就必然成为弥补财政赤字的常用办法。动用财政结余都有可能导致信用膨胀的通货膨胀，向银行透支或借款则更是难以避免通货膨胀。因此，按口径（2）计算和管理财政赤字，并通过发行国债的办法来弥补赤字被认为是国债配合弥补财政赤字较好的办法。我国通过复式预算的改革，已经把财政赤字限于建设性预算范围，并运用国债制度与财政赤字配合运作，可以说，这种方式较之于过去已发生了深刻变化。在这种方式下，分析财政赤字的效应必须结合国债运作制度，应着重注意以下问题的分析。
第一，国债应债主体不同，财政赤字的效应也就不同。从表现上看，政府发行国债，各经济主体认购国债，一般只会引起货币资金的再分配，即—部分购买力从各应债主体手中转移到政府手中，不会造成货币供应总量的变化。但是，由于各应债主体的性质和地位不一样，所担负的具体职责、面临的条件不一样，购买国债后对经济的影响也不一样。（1）从公民个人来看，如果是减少即期消费来购买国债，这时，国债发行起到了把消费基金转化为积累基金的积极效应，有利于财政赤字发挥集中建设资金，加速经济建设的功能。如果公民个人减少即期存款或从银行提取存款来购买国债，就会对银行信贷产生影响。但这种影响较之于国家集中闲置资金用于较长期的经济建设，解决国民经济薄弱环节来说，银行作出一点牺牲也是值得的；因为在银行商业化的情况下，其信贷资金的流动更多地服从市场选择，注重微观效益和资金的流动性；国债所集中的资金流向更多地服从财政配置资源的职能，注重宏观效应和长远利益的选择。（2）从企业和单位来看，如果是减少即期生产和消费来购买国债，这对于产业结构的逐步微量调整是有积极意义的。如果企业和单位购买国债，其生产和消费规模与水平又保持不变，势必要增加银行贷款压力，这时就需要中央银行的银根不能因之而放松，商业银行量力而行，尽可能地挖掘潜力，提高资金周转率，这样对国民经济的发展是有利的，否则很容易诱发信用膨胀。（3）从银行来看，如果中央银行购买国债而不能相应地压缩信贷规模，其结果无异于财政向银行透支，会直接扩大货币供应总量，所以世界各国一般都不允许中央银行作为国债应债主体。商业银行购买国债而信贷政策不变，国债收入存入中央银行（国库），这就意味着压缩商业银行贷款规模，微观效益服从宏观效益，对国民经济发展是有利的。银行购买国债的利弊关键在于银行承受力的大小以及财政与信贷的综合平衡，只要银行承受能力许可，财政与信贷搞好综合平衡，财政赤字的效应便会是积极的，对经济总量和经济结构的调控也会是有利的。