市场分配的缺陷，以及它现实或潜在的效率不足，导致对政府作用的需求，但这并不意味着政府干预必然导致情况的改善。由于信息不完善以及各种约束条件限制，政府资源配置的“家长式”价值判断并不必然代表消费者个人的效用函数，迥异于市场运行的非市场机制难能使决策者把私人的或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。此外，政府行为本身的特殊性在于，政府是以一定的经济政策实现其政策目标，但政策的主观性不能不受法规、习惯、激励因素的影响；政府决策服从一定的政治程序，反映了不同利益集团的力量抗争和让步。其间政治家和官僚追求的可能是各自利益最大化——选票最大化和预算最大化，如税收和支出政策的设计可能更多地为了竞选成功或为达到现存官僚机构的目标，而并非社会福利最大化。颇具代表性的现代寻租理论对有关政府行为的研究指出，寻租者通过提供竞选经费、拉拢选票、泄漏信息、加强合作，以至贿赂政府机构的决策，从而增添了无效交易成本，诱发了政府部门的腐败。
二
市场经济不是排斥政府干预，而是在承认市场、政府各自作用与缺陷的前提下，二者以其自身的运行机制作用于各自领域，在追求各自目标过程中相互作用，相互影响而形成一种社会均衡。所以，作为政府经济活动重要手段的财政如何发挥其宏观调控作用，必须解决财政定位问题。即财政在国民经济中作用何在，位处哪方？既不能调控越位，大包大揽，也不能调控缺位，出现调控盲区。为此，必须明确两点。
首先，财政是政府经济行为的重要内容。一定时期的财政活动与政府职能范围、作用方式密切相关，并受其制约。我国计划经济的“大财政”，当前市场经济建设中财政职能不同部分的扩大、收缩，西方国家的政府财政，其背后都有一个政府职能界定的问题。我国市场经济条件下财政改革进展有些方面有失圆满，不能说与政府职能转变滞后无关系。避而不谈政府职能，就财政论财政，指责非难有失公允。市场经济的政府经济“有为”作用体现为间接的宏观调控，不仅政府经济职能范围相对缩小，趋于适度，政府行为也要规范、合法、注重效率。自然，政府财政分配方式也应脱离供给型财政，定位于弥补市场缺陷，作用于政策调节和宏观管理。所以，市场经济条件下国家财政主要负责制定和执行国家财政、税收方针、政策，编制财政中长期计划和年度财政决算，管理各项财政收入和国有资产，统筹安排财政各项支出。
其次，财政是政府经济活动的一部分。自凯恩斯以来财政学等同于政府公共经济学的局面已经打破，各国政府综合运用财政政策工具、货币政策工具控制总需求量，实现社会总供需平衡业已成为各国经济生活中的普遍现象。发展社会主义市场经济，转变政府管理经济的职能，需建立包括行政、经济、法律手段，各种调控杠杆，以及财政货币政策为主体的各类经济、技术、产业和地区政策组成的宏观调控体系，保证经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化。财政是宏观调控体系中的重要组成，但非全部。政府宏观：经济管理有赖于计划、财政、金融等部门的分工协作，密切配合。
三
现代市场经济的发展，国家职能作用的加强，相应财政调控工具、手段也更丰富多样。但所谓调控意在经由手段“黑箱”带来的整体效果产出，而非工具之罗列。对此，我们认为社会主义市场经济条件下，将财政活动按其职能构成分类，特殊矛盾用特殊方法对待是研究财政调控的一个思路。近年来，我国财政界把社会主义市场经济财政构成理解为“一体两翼”或“双元结构”，以及“公共财政”、“国有资产财政”、“社会保障财政”三大块等不同的提法，都体现了上述思想，在加强财政宏观调控的方法上做了有益探讨。
笔者赞成“双元结构”的提法，即社会主义财政由公共财政和国有资产财政构成。从政府职能出发，任何政府都具有政治、经济双重职能。而因所有制不同，公有制为主体的社会主义国家经济职能尤甚。虽然市场化取向的财政改革逐步推进，但完全同于西方的政府财政则绝无可能。这一方面是由于社会制度决定，中国和西方国家政府经济职能有别，另一方面也不符合二万亿元国有资产存量这一客观事实。更何况我国市场化进程中，无时无刻不需要财政对基础性建设（包括一些带特殊性质的盈利性生产建设项目）的投资，对其它方面改革的财务支持以及国民经济结构的调整等等，所以基于客观存在的两类不同性质的财政构成的分类，有其理论依据和现实意义。
仍须说明，这种划分所指“公共财政”是狭义的公共财政，即消费性支出的公共财政。而如上所述，西方现代公共财政的发展，也含一定的生产建设性支出，只不过相对庞大的私有经济而言，较薄弱而已；公共财政的目标是实现社会公平，保证政府机构正常运行的经费开支和促进社会公用事业发展，财政支出用于政府非生产性活动具有无偿性和支出的刚性。所以其收入来源应是政府凭借政治权力所有者身份向享受政府服务的社会成员征税。
国有资产财政是国家以国有资产所有者身份，从价值形态上对国有资产进行宏观经营，它是从宏观经济即社会生产力结构和国有资产整体高度，对国有资产保值、增值、收益分配及再投资进行宏观经营和管理，国有资产财政调控重点侧重于经济效率。除政府必须承担的基础设施和公共项目的非盈利性国有资产营运外，我国国有资产财政还包括盈利性生产建设投资。对于前者应大力发展财政投融资建设，保证资金供给，同时投资时仍须以成本——收益法加强调控，力求成本最小化和收益最大化。后者调控的目标主要是提高经济效率和优化经济结构，因此须做到：①宏观上，财政以其政策工具如财政投资、抵免、贴息等手段优化社会投资结构，促进产业结构合理。②微观上，完善、规范国家与国有企业间利益分配关系，在保证对国有资产终级所有权的前提下，由财政代表政府监管国有资产保值、增值。
四
监督是否为财政之内在职能，撇开不谈。但监督不力则始终是影响、制约财政宏观调控的一大因素。当前市场经济运行中暴露出的反常现象，如几乎无处不在的盲目建设、重复建设，大量预算外资金的体外循环，混乱的财务管理制度，偷欠国家税收；国有资产严重流失等等，其形成既有我国市场经济转轨中财政宏观调控理论、方法未能及时到位之因，也是财政监督弱化之果。
由是，强调财政宏观调控也当提强化财政监督。一方面，急待加强财政法制建设，以法律形式规范财政行为。财政立法应广且全，保证政府财政行为的各部分都能有法律约束，以法为准绳：同时严格财政执法，对违反财经纪律行为按不同性质严厉处罚，以有序的法制关系维护财政工作的严肃性。另一方面，改进原有监督方式，努力探索适应市场经济发展的社会化监管方式，加强财政工作人员组织队伍建设，提高监管质量。
二十四、当前财政学建设的若干理论问题
建立一部具有中国特色的财政学，是我国财政经济理论界孜孜不倦进行探索的重要课题。早在国民党政府时期，我国著名学者何廉、李锐合著的《财政学）一书，尽管被誉为中国人撰写公开出版的第一部权威性财政学著作，但该书的理论体系、结构及其框架，不过是30年代前自由资本主义时期西方财政学的翻版。新中国成立后，在学习前苏联社会主义建设理论的同时，我国老—辈财政学者也开始了中国式财政学建设的研究。由于当时的特殊历史背景，中国财政学的建设受苏联财政理论影响极深。财政学建立的理论依据、体系结构基本上是沿袭苏联模式，这种状况一直延续到1978年党的十一届三中全会几乎没有多少变化。1980年国家贯彻三中全会精神，实行改革、开放政策后，形成了学术研究空前繁荣的大好局面，全国先后出版的财政学著作不下20余部，这一时期可以说是我国财政理论探索的最好时期。通过理论界的共同努力，基本上奠定了社会主义计划经济体制下适合我国国情的财政学初步框架，为建立具有中国特色的财政学创造了条件。
党的十四大明确提出我国经济体制改革总的目标是建立社会主义市场经济。十四届三中全会进一步具体地全面系统地阐述了我国由计划经济逐步向市场经济过渡的基本点，这是我国经济体制改革的一次突破性的重大转折。那么，适应经济体制转型的需要，如何建立一部具有中国特色的财政学呢？我认为在指导思想上，既要继承我国财政学界过去刻苦研究所取得的有益成就，扬弃过时无用的部分，又要转变传统观念，勇于突破“禁区”，大胆推动财政经济理论的创新，并借鉴西方财政理论研究的最新成果。只有如此，我国财政学建设才能走出“误区”，真正体现具有中国自己的特色。正是从这个角度出发，当前我国财政学建设必须研究以下几个迫切需要解决的重大理论问题。
一、关于“国家分配论”
财政学建设首先碰到的问题，便是什么是财政？财政学研究的对象是什么？财政与谁有着最本质的联系。这一基础理论的认识直接关系到财政学理论体系建立模式，国家财政的职能、范围和内容的界定，涉及到财政政策、财政制度制定的理论依据等一系列重大问题。西方财政经济学界在本世纪30年代前就建立了适应资本主义市场经济模式需要的公共财政理论。他们一般都把财政的本质归结为政府执行公共活动所需要资财的取得、使用及其管理的活动。前苏联学者弗·吉雅琴科教授则认为“社会主义国家财政是这样一种货币关系的体系，在它的基础上，通过收入和积累的计划分配保证根据国家的职能和任务形成和使用集中的和非集中的国家货币资源基金。”从而认定财政学研究的对象是“货币关系的体系”，建立起了以货币关系体系为核心的财政学体系。苏联学者的这种理论在建国初期被国内学者所共识是不言而喻的。50年代后期，我国财政学家许廷星教授从历史发展过程详细分析论证了财政的本质，认为财政学不能只在货币形式上研究问题，而应当深入到国家参与社会产品和国民收入分配过程所形成的分配关系去研究财政领域的特殊矛盾，于1957年在国内较早提出了财政学的研究对象是“国家关于社会产品或国民收入分配与再分配中的分配关系”的理论，即“国家分配论”或称“国家分配关系论”。许廷星教授的这一独创见解，使财政学研究的领域和研究的对象发生了突破性变化，引起了学术界的广泛反响和高度评价。认为“分配关系论的提出，对于财政本质的探讨作出了重要的贡献。它解决了‘货币关系论’不能解释的若干重要问题……是同马克思关于捐税的本质的分析相符合的”。在此文后，经过我国财政学界一代人的共同努力，“国家分配论”的理论得到了不断充实和发展，成为我国财政分配理论的主流派，为学术界绝大多数学者、专家所接受。
问题在于社会主义市场经济体制下，“国家分配论”过时没有？是否继续有用？在当前财政基础理论讨论中，有一种观点认为；“国家分配论”是计划经济模式的产物，现在已经过时了，只有西方财政理论才适应市场经济的要求，他们主张用“公共财政理论”或“公共产品理论”去代替“国家分配论”。也就是说用西方财政学者所提倡的“政府财政论”替代“国家分配论”。我认为这种观点是值得商榷的。西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么；财政同谁有着本质联系：财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。我们坚持国家分配论，不是说国家分配论已经完美无缺，可以原封不动地搬来指导市场经济体制下的财政运行实践，而是要在现有研究成果的基础上，结合经济条件变化实际，发展国家分配论，完善国家分配论，赋予财政分配关系的新特点。比如适应市场经济体制的建立，要求有发达的财政信用相配合。我国目前的财政分配就已经不只是限于无偿性、强制性的分配。国家财政不仅在收入方面采用了一系列的信用形式（公债、国库券、财政信用投资的红利），而且在支出方面也采用了信用形式（各样的周转金）。这些派生的财政分配形式就需要用新的分配理论来概括。又如马克思关于社会主义社会总产品分配的六项扣除原理，在市场经济体制下就需要把“先扣除，后分配”的理论推导打个颠倒，转换为“先分配，后征税”的顺序。因为市场经济条件下，利益主体多元化，要求收入分配首先应该在经济领域进行经济性的分配；然后才是财政属性的分配。只有把分配顺序做了如上的调整，才有利于堵塞财政收入的流失，才有利于实现经济公平和社会公平，才有利于调动各方面的积极性。