“潜规则”是我杜撰的词。我还想到过一些别的词，例如灰色规则、内部章程、非正式制度等等，但总觉得不如“潜规则”贴切……中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。
——吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》
第一节中国媒介制度变迁中的潜规则及其表现
一、潜规则与“非正式制度”及其特点
“潜规则”一词来源于吴思的创造。在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中，尽管吴思并没有给潜规则下一个定义，但显然，潜规则指的是正式条文之外的一种制度或规则。吴思认为，中国历史当中充满了各种各样的潜规则，潜规则才是真正起作用的制度。在中国的媒介制度变迁过程中，同样充满着大量的潜规则，了解和研究这些潜规则，对于理解中国媒介制度变迁意义重大。
吴思所讲的潜规则的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异。
“非正式制度”是制度经济学的一个术语，与正式制度相对，即成文规则之外的观念形态的制度，如意识形态、认知、传统等。而潜规则是与“显规则”相对而言的，指“显规则”之外的另一套隐而不宣的制度安排。可见，潜规则与“非正式制度”同中有异，异中有同。它们都不是一种正式规则，都对行为主体有一定的约束力，都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态，也表现为一种惯例、习俗与传统，它是长期积淀形成的一种“默识的知识”，本书前面论述的“媒介意识形态”、“媒介传统”就是诺思所说的“非正式制度”，但潜规则更多地表现为一种“行为规则”，它可能和传统、习俗有关，也可能和传统习俗及惯例无关，只是一种特定历史环境下的短暂的现象，随着正式制度的完善，潜规则将趋于消失。本书前面已经论述了媒介传统、媒介意识形态在中国媒介制度变迁中的作用，这里用潜规则来表示除这两种“非正式制度”之外的非正式的行为规则与共识。
潜规则具有如下特点：
第一，潜规则是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析，我们可以把潜规则看做是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”（unarticulated）“规则系统”。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施（enforced）的硬性的正式规则，而只是一种非正式规则，一种诺思所理解的“非正式约束（informal constraints）”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。联系到中国的制度体系，有哪些是正式规则，有哪些是潜规则呢？有学者这样分析：自1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块，一是“法定制度板块”，指以宪法和其他配套法律制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”，包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”，指在法定制度之外用来分配和运作政治权力的非正式制度，主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。很显然，中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系：它既受国家体制的限制，也受到执政党体制的约束，同时受到潜规则的影响。这三种制度体系是互相“嵌入”的关系，而党内制度在中国的媒介体制中具有决定性的影响力。储建国先生认为，“中国党内制度的基本模式是从前苏联移植过来的，但具体的制度形式则是在执政党的政治实践中摸索出来的，而且是独立于法定制度之外的。”“在中国政治生活中，党内制度比法定制度发挥着更大的作用。”这一判断本身也可以说道出了中国国情下的一种潜规则，对于我们理解中国媒介制度的生成与演化意义重大。
第二，潜规则既表现为一种“共识”，也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征，也可以表现为行为特征。潜规则既然是一种规则，它必然包含了某种“共识”。在青木昌彦看来，“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。正因为潜规则基于某种“共识”，因而它才是可实施的。在当代的新闻改革中，充满了潜规则。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种潜规则在媒介改革中的作用。“首先，体制不仅是正式成文的规范、政策、结构，而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’，以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此，虽然追溯正式条文的演变很有意义，能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角，但是，研究体制变革不能局限于此，而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。其次，正式的条文自身不具备演变的力量，而行为主体的实践具备这种力量。因此，体制变革往往首先在行为主体的实践中萌芽，正式的条文往往首先以非正式的‘默契’或‘默许’而存在。条文相对‘僵化’，实践更加活泛。更何况，离开了实践活动，条文只是空洞的抽象。因此，为体现改革的动态，我们应当描述新闻实践的变革，体现主体的创造性。”潘忠党将潜规则描述成一种“非正式的社会理解”，表现为正式条文之外的“默契”或“默许”，非常准确地描述了潜规则的特征。这是一种正式条文之外的行为规则，它以某种“共识”为基础，表现为一种“心照不宣”的默许。
第三，潜规则还类似于布迪厄（Bourbieu）所讲的“惯习（Habitus）”或舒尔茨（Schutz）所讲的“惯习化（Habitualization）”，指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地发展并采用的行为”。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为，因而具有非正式制度的特点，那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和经济实绩》一书中，诺思指出，制度变迁是典型的渐进性的（incrementally），而非间断性的（discontinuous）。诺思认为“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的（imbeddedness）的结果”。制度变迁之所以是连续的和渐进性的，是逐渐演变的，正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。
第四，潜规则是一种可自我实施的制度，能够自我维系。赫尔维茨（Hurwicz）和青木昌彦就认为，制度必须是可实施的，能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明。他说，政府根据某项法令禁止进口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕过此项法令，而且这是普遍现象，那么，与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”因此，潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上，显规则不一定能够自我实施，但潜规则显然是一种可以自我实施的制度，它不需要强制执行，而是以“心照不宣”的形式起作用。
因此，我们也可以将潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”，从这一点看，潜规则其实也是一种正式制度。
二、潜规则在中国媒介制度变迁中的表现
在中国的媒介制度变迁过程中充满了潜规则，潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。
早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期，这种潜规则就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前，清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到，1815年8月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊。1823年，米怜的助手麦都思继承其遗志，在巴达维亚（现在的雅加达）创办了一份名为《特选撮要每月纪传》（1823～1826）的中文月刊；除此之外，以伦敦布道会为中心的传教士在鸦片战争前还创办了中文报刊《天下新闻》（1828～1829创办于马六甲，以活版印刷的报纸形式出现，除刊载有关中国的新闻借以引起中国读者兴趣外，主要内容包括西方知识、欧洲科学、历史、宗教与伦理等），《东西洋考每月统记传》（1833～1835；1837～1838）及《各国消息》（1838～？）等，这些报刊大都是在西方传教士传教据点或居留地的马六甲和新加坡出版的。但是也有例外，这就是《东西洋考每月统记传》，它是在当时欧美商人聚集的广州出版的，因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。
为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版，清政府禁止传教士在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。西方传教士的报刊能打入中国境内，伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州，并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策，而是如报史学家白瑞华所说的，要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”（extraordinarily good personal relations with Chinese）。从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚：“尽管我们和他们有长期的交往，他们仍然公然表示是高于其他国家位居世界第一，并视其他民族为‘蛮夷’。这种无知与自傲严重地影响了旅居广州的外国人的利益，妨碍了他们与中国人之交往。这个旨在维护广州与澳门的外国人利益的月刊，就是要促使中国人认识我们的工艺、科学及基本信条，与其高傲和排外的观念相抗衡。此刊物将不谈论政治，也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示，从而说服中国人，让他们知道自己还有许多东西需要学习。与此同时，编者也认识到外国人与当地有影响力人士之间关系的重要性，因此将尽力促进彼此间的友谊，并希望最后能证明是获得成功的……”但如何打入内地是个问题。郭士力充分利用了官场的潜规则，通过结交关系，打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下，原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋，他们按照郭士力的建议，对清朝官员进行贿赂，从而达到扩张鸦片销路的目的。由上可知，至少从那时起，中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则，即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。
近代的新闻业由西方传入，在形成规范的“行业规则”和“职业准则”之前，中国的新闻业难免存在许多约定俗成的潜规则。以新闻采写为例，那时还没有专门的记者，更没有记者的《采访手册》，一切都只能凭摸索出来的经验行事。因而，新闻采写中也有许多潜规则。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》驻湘记者的采访经验时说：“第一，我认为新闻记者要懂得一点交友之道，才能做好采访工作。
那时候，一般达官贵人对于新闻记者，大多具有两副面孔：当其需要你作义务宣传员时，态度平易近人，而当你向他们‘讨新闻’时，则又崖岸自高，甚至避而不见。所以，当我和他们结识时，不是向他们‘讨新闻’，而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法，逐步地争取他们的信任……第四，写新闻必须重视真实性、生动性和灵活性。真实性是要写得不温不火，恰如其分，所谓灵活性是新闻写作不宜墨守成规，对于坏人坏事虽应有所揭露，但可用平铺直叙的笔调，把事实摆出来就够了，不必大张旗鼓进行人身攻击，以免引起报复”。在民国时期混乱的社会背景下，新闻业本身处于发展初期，新闻采访如果不采用一些“变通”的手段，不懂得一些“灵活”的方式，是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则丛生，民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容，新闻造假，有偿新闻（拿津贴）层出不穷。只有到了社会相对稳定，新闻竞争相对规范的民国中期后，新闻界的潜规则才有所减少，但始终没有断绝。