第三节媒体行政管理
行政管理的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。媒体的人员、资金、财务仍是媒体行政管理的必备要素，对人、财、物进行有效的组织、安排和分配，在媒体行政管理中也是主要的内容。
媒体行政管理同其他行政管理一样，都是通过国家行政机关实施的管理，是一种国家管理活动，它所涉及的是社会现象领域中的一种特殊社会现象。但媒体中也有自己的特殊性，因为它起着舆论导向性作用，它的管理者是要对社会、观众负责任的。
一、媒体的行政管理体制
1.媒体体制概念
所谓体制，是对国家机关、企业、事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、形式的总称。体制主要包括两大方面的内容：机构设置和管理权限的划分。如果就某一产业而言，那么产业体制是指该产业的组织结构、布局及管理体系。根据上述定义，简而言之，媒体体制就是指媒体机构的组织结构和体系建设。它包括媒体机构的设立原则、布局、相互关系和对媒体系统的管理制度和方式。也有学者认为，媒体体制是媒体制度的具体体现形式。
媒体制度，是指由一定的政治制度和经济制度决定的，由媒体所有权、媒体基本性质、媒体基本目标等方面所构成的规范体系。据此，媒体体制是指在既定的媒体制度范围内，媒体系统内部的生产关系即媒体系统内部所属单位责权利的配置和划分，以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织与规范，具体来说，包括媒体管理机构的设置、媒体机构领导者的任命、媒体经营管理方式、经费来源等。
媒体体制是传媒行业建立、运行和管理的基础，媒体体制的建设和发展关系到媒体资源的科学配置和合理利用，关系到传媒行业整体效能的发挥。媒体作为一种既有政治属性，又有经济属性的传播机构，应该在比较宽泛的意义上来研究其体制问题。也就是说，不但要研究媒体的基本性质、总体布局、组织结构、管理权限，还要研究其在经营活动中形成的经营管理以及利益分配模式。具体来说，媒体体制主要包括宏观和微观两个方面：宏观体制指媒体机构布局和媒体系统宏观管理制度，微观体制指媒体内部组织结构和管理、运作体系。宏观体制包括事业体制、产业体制、行政管理体制、流通体制、投融资体制等，微观体制包括企业结构、节目管理体制、人力资源管理体制、财务管理体制等。
2.媒体体制相关的辩证关系
媒体是一种特殊的生产力。媒体生产力是信息生产力，它包括信息的采集、加工、制作、存储和传播能力。媒体生产力主要表现在以下几个方面：
（1）媒体技术，在信息采集、制作、传播能力方面不断提高。
（2）媒体生产力的高低间接影响到其他行业的生产力。
（3）媒体在信息传播方面越来越起到主导作用，对社会的影响越来越大。
与之相应，媒体体制就以一种生产关系的形式表现出来。生产关系，按照马克思的理解，是在生产过程中结成的人与人之间的关系，它包括生产资料的所有制关系、人们在生产中的地位和交换关系、产品的分配关系以及由它直接决定的消费关系等几个方面。在媒体的生产活动和过程中，同样存在着媒体资源的所有权问题，人们在生产中的地位和相互关系问题，以及媒体产品的分配和消费问题。因此，在这个意义上可以将媒体体制理解为媒体业的生产关系，是媒体业的生产组织方式以及与之相联系的种种经营、管理和分配制度。
按照马克思的理论，生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有反作用。具体到媒体来说，媒体生产力对媒体体制的决定作用表现在：
（1）决定其规模，包括覆盖率、传播体制等。比如，只有技术发展到一定程度，才可能出现全国、全球性的媒体节目交换系统。
（2）生产力的高低引起媒体机构布局变化。如覆盖率加大，则可能要求在媒体格局上进行相应调整。生产力的变化、格局的变化可能要求对管理体制进行变革。
（3）生产力的进一步发展要求资源配置方式进行变革。
媒体体制对媒体生产力的反作用表现在：
①决定媒体系统内的资源配置，影响生产力的发展规模、速度和平衡。
②管理体制直接促进或者阻碍了媒体生产力的发展。
③媒体体制和媒体系统外的体制互动，其结果必然影响到媒体生产力的发展。
因此，研究媒体体制的根本意义，在于通过体制研究，寻找到能够合理促进媒体生产力发展的制度和方法，最大限度地满足人民群众精神文化的需求。媒体体制是整个媒体行业建立、运行和管理的基础，是决定媒体资源能否科学配置和合理利用以及电视事业整体效能能否充分发挥的关键所在。媒体体制顺不顺、先进不先进、适合不适合媒体生产力，决定着媒体系统能够生产出什么样的文化和信息产品，也决定着媒体系统的竞争力和发展远景。因此，如果媒体生产方式即电视管理体制和电视运行机制，阻碍生产力的快速发展，不能满足观众对于媒体产品的数量和质量越来越高的要求时，就必须进行媒体体制改革。
二、媒体管理及管理体制的概念
媒体管理简言之就是对媒体进行管理的活动，是努力协调和利用各种资源实现媒体自制目标的过程。媒体管理是保证媒体得以顺利进行的最基本的活动。媒体管理体制，是指国家或有关部门或媒体机构自身，有效地调动和协调各种资源，使媒体机构实现其特定功能的组织制度和管理模式。它包括管理者、管理对象和管理模式三个方面的内容。媒体管理可以分为内部管理和外部管理。外部管理是指媒体外部的机构或者部门对其进行的管理，这些外部的机构和部门一般包括国家专门的媒体管理机构，如我国的国家广播电影电视总局，以及其他一些相关的部门的管理，比如我国的各级政府和党委宣传部，管理手段主要是制定媒体法律、法规，以及有关政策、方针、行政命令等。内部管理是指媒体机构自身所进行的管理，是媒体机构为了实现自身目标，而对其人、财、物、技术、组织结构以及经营活动等进行的管理。外部管理一般是由国家或其特设机构施行，因此，可统称为行政管理，可以是对媒体事业的管理，也可以是对媒体企业的管理。媒体事业自身内部的管理，可以称为事业管理，而媒体企业自身内部的管理，可以称为企业管理。
按媒体管理的层次分，媒体管理又分为宏观管理和微观管理。宏观管理主要是指从宏观层次上针对传媒行业的宏观调控和管理。微观管理是指单一媒体机构的运作和经营管理，是媒体机构为了正常运行以实现自身目标而对自身组织结构、人力资源、资产、节目生产与传输、经营活动以及技术应用等进行的具体管理。一般来说，媒体宏观管理具有决定作用，直接决定和影响媒体微观管理，微观管理必须在宏观管理的指导下进行。如果说宏观管理是媒体机构运作的原理、原则、框架、平台，微观管理就是媒体机构运作中的具体管理模式，是步骤、方法、技巧、实战。微观管理是具体而微的，宏观管理是原则性的、指导性的。因此，宏观管理体制应该是比较稳定、持久，具有某种意义上的普适性的，而微观管理体制则需要针对每个具体的媒体，经常变动，不断调适，体现出很大的灵活性。
一般来说，外部管理多为宏观管理，内部管理多为微观管理。但是也不尽然，宏观和微观是从管理的层次上来说，内部和外部是从管理媒体以外的部门还是媒体自身而言。我们认为，研究宏观管理体制是研究微观管理体制的基础和前提，要从整体上把握中国媒体的改革与发展，主要还是要从外部管理和宏观管理体制入手。
三、媒体管理体制的基本类型
根据国家、政府和媒体的关系以及三者在媒体管理活动中所起的作用，一般将电视体制划分为三种最基本的类型：
一是国有电视管理体制。其特点是：电视台属于国家所有，在行政上隶属于政府部门，在运作上有国家或其专设机构直接管理，电视台不以赢利为目的，经费来源主要来自国家财政拨款。电视台作为政府的言论机构，主要目的是进行宣传和舆论引导。目前，纯粹实行国有电视管理体制的国家已经不多，主要存在于印度、埃及等一些发展中国家。但也有一些国家还有国有电视台，比如美国的公共电视网，法国也在进行这方面的体制调整探讨。
二是商业电视管理体制。其特点是：电视台所有权不属于国家，而是由私人资本控制。政府通过审批营业执照、调整媒体政策等方式对电视台实行宏观管理，部分直接参与电视台的经营运作。电视台的经费来源主要是商业广告。世界上大多数国家都有自己的商业电视台，目前，商业电视台最发达的国家是美国。
三是公共电视管理体制。其特点是：电视台既不属于私人，也不属于国家，而是属于全体公民。电视台有相对独立的管理机构，一般由国家特许的非营利性公司或者社会各界的联合体进行管理，这些机构独立运转，不受政府的领导和控制。电视运作的经费来源主要来自收视费。目前，公共电视管理体制常见于日本和欧洲一些国家。
在20世纪80年代以前，我国媒体事业主要实行国有电视管理体制。这一类电视台是非盈利性质事业单位，其运作所需要的全部费用，包括更新设备、员工工资福利等，由国家财政拨款，不播放商业广告，也基本上不进行节目买卖。
20世纪80年代以来，随着中国的改革开放，过去的计划经济体制开始逐步转向社会主义市场经济体制，社会形态的变化和传媒业自身发展的需要，促进了中国的媒体机构也逐渐从单纯的事业单位走上“事业单位，企业管理”的改革之路。1979年，上海人民广播电台和上海电视台率先恢复和播出了商业广告，1983年3月召开的第十一次全国广播电视工作会议，把“广开财源，提高经济效益”，作为中国媒体改革的方针之一，指出：“我们不能只依靠国家投资，还应采取措施开源节流，以便有更多的资金加快媒体事业的发展。”1985年4月，经由国务院批转的《国家统计局关于第三产业的统计报告》，第一次将广播电视事业列入了第三产业。
1992年6月，中共中央、国务院颁布了《关于加快第三产业发展的决定》，要求第三产业机构应该“做到自主经营、自负盈亏。现有的大部分福利型、公益型、事业型的第三产业单位向经营型转变，实行企业化管理”。1998年第九届全国人大第一次会议明确指出，国家今后对包括广播电视在内的大多数事业单位，要逐年减少拨款的三分之一，三年后这些单位要实行自收自支。媒体事业要全部推向市场。目前，政府规定媒体行业向国家缴纳的税金是其营业额的5％，连同附加费共为5.55％，另外还要缴纳广告毛收入的3％作为政府的文化事业建设费。除此之外，各级广播电视台还需要向其上级政府主管部门上缴一定比例的费用，用于当地广播电视事业的统筹发展。从目前情况看，在中国许多经济发达地区，以广告为主的商业经营性收入，已经成为传媒行业非常重要的经济支撑。
以上海为例，1979年上海广电业的财政收入中，政府财政拨款占88.3％（455万元），经营性收入占11.7％（60万元）；1984年该行业的经营性收入（1099万元）和政府财政拨款（1100万元）已基本持平；1992年全行业的广告和其他经营收入即为同年财政拨款的5.5倍。此后，经营性收入一路攀升，成为上海广播电视媒体行业最主要的经济来源。1996年，全国电视广告收入达到90.78亿元，1997年为114亿元，占全国广告经营额的24.7％，其中中央电视台的广告经营额为41亿。2007年全国电视广告收入519亿，2008年1-6月份全国电视广告收入290.88亿。