第四节 中国出版业政府规制的改革
在转型背景下，随着社会主义出版业市场化发展水平的提高，形成于计划经济条件下的出版政府规制越来越不适合出版业的发展要求，因此需要对其进行改革。
一、出版业规制改革的目标
中国出版业规制改革应该遵循以下三个目标：
1.健全和完善社会主义出版市场经济体制
从整个中国社会的转型看，出版政府规制改革是文化体制改革的重要组成部分，必须与完善的社会主义市场经济体制相适应。2003年10月发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“深化文化体制改革”，“要按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”。出版规制改革作为文化体制改革的一个组成部分，其目标必须与整个国家经济市场化改革的目标保持一致，并使政府规制改革成为国家经济市场化改革的推动力。
从出版业自身的发展看，出版政府规制改革是加快中国出版业市场化进程、提高出版资源配置效率的内在要求。在现行政府规制体系和行政垄断的影响下，目前中国出版业的市场化水平还较低。相对而言，出版业物资供应环节的市场化程度最高，印刷环节次之，发行环节更低，而出版资本、人才、产权、版权等要素体系的市场化程度最低，还有浓重的计划经济色彩。只有通过规制改革和放松规制，才能够创造一个有效竞争的市场环境，也为整个出版业的国有资产重组和资源配置格局的优化创造了有利的条件。
2.繁荣民族文化、保障公民的政治和文化权利
出版业具有意识形态和文化属性，不仅是建设社会主义物质文明的重要组成部分，还是建设精神文明和政治文明的重要手段。出版业的发展，是传承、传播和发扬传统民族文化，吸收、融合和转化外来优秀文化，全面发展和繁荣中华文化的重要保障；同时，也是解决目前国内城乡、东西部等区域之间的文化鸿沟，保障公民实现政治权利、享受文化权益的重要途径。所以，在建设和完善社会主义市场经济体制的背景下，出版规制改革还要从出版业的外部性出发，进一步改变以政治意识形态为基点的计划经济出版管制，充分发挥出版业在建设社会主义精神文明和政治文明中的作用，更好地为公民实现政治、文化权利提供保障。
3.提高中国文化产业的整体实力和国际竞争力
在当前的世界经济局势中，国与国之间的竞争不仅表现为军事与经济等硬实力的较量，还表现在意识形态和文化等软实力的较量，并且文化与经济融合的趋势越来越明显。同时，在全球化、数字化浪潮的推动下，出版业呈现出两个明显的发展趋向：国际出版市场的区隔被打破，国内出版市场迅速与国外出版市场融合；出版产业与广播电视等媒介产业、电信产业、娱乐产业等之间的界限被打破，媒介之间和文化产业各部门之间的融合加剧。所以，出版业“正像一个能启动并控制一架巨大机器运行的一个小开关，或像一个能向遥远地域提供动力的电力系统一样”，成为国与国之间文化竞争和软实力之间较量上的一个重要领域。建立在市场封闭、媒介单一、行业分割基础上的传统出版政府规制显然不适应出版业的进一步发展，需要通过规制改革适应新的发展潮流，最终为提高整个国家的文化产业实力和国际竞争力服务。
二、出版业规制改革的原则
出版转型必须坚持社会主义方向，这决定了中国出版业必须把注重社会效益作为政府规制改革的基本前提。在此基本前提条件下，按照《出版管理条例》规定的“出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向”这一基本方针，在加强并完善经济性规制措施的同时，进一步保持对出版业的社会性规制，才能更好地符合出版业作为政府舆论监督者和社会精神文化传播者、积累者这一社会职能，也只有保持对出版业的社会性规制，才能够有效地促进我国政治、文化、科技和教育事业的进步，最大限度地促进国民素质的提高。中国出版业的政府规制改革应坚持以下三个基本原则：
1.职权法定的原则
这一原则要求所有的政府规制制度都必须有其法律基础，规制机构的所有职权必须得到严格的界定，所有具体规制措施的制定都必须拥有充分的法律依据，符合法定的程序。市场经济是一种法治经济，中国出版业的政府规制必须适应法治经济的要求。根据经济发达国家以及其他产业在政府规制法律制度方面的可资借鉴的经验，中国出版业的政府规制改革应当在清理、调整和补充出版业现有法律、法规的基础上，建立适应社会主义精神文明建设需要和社会主义市场经济制度要求、合乎我国社会经济发展实际的出版业规制法律体系。
首先，对出版业现行各项规制法律和法规进行全面清理，根据社会主义市场经济制度的基本性质以及出版业的现状、发展趋势，废除一切不合理的规定。其次，加快出版法的有关立法工作，使其成为中国出版业政府规制的基本法。第三，为保证立法和法律法规修改工作的公正性、透明性，避免出现规制机构被“俘获”，甚至规制机构与垄断性出版企业共谋干预立法的局面，必须改变国家出版规制机构主导立法的实际情况，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法程序。第四，进一步加强各规制机构的独立性和专业化分工，明确规定出版业规制机构不再负有管理出版业国有企业的实际责任，同时对出版业社会性规制机构的职能做进一步的调整和完善。最后，通过法律途径，加强对出版业规制机构的监督，既是确保出版业规制机构行为的公正性，防止规制不当的重要条件，又是克服或避免规制过度问题的基本途径。
2.竞争性原则
这一原则要求在出版业政府规制改革过程中，把促进市场竞争，充分发挥竞争机制在合理配置稀缺资源方面的重要作用作为创新有关规制制度与措施的指导思想。具体说来，就是在探讨中国出版业引入竞争机制替代政府规制的可能性和必要性时，重视如何实现规制改革与放松规制相结合。由于出版业的特殊性，无法全面引入竞争机制，只能通过部分规制措施的创新，尽一切可能地在某些局部环节，如一般性出版物、印刷业、发行业等进入规制政策中，结合行业具体情况，引入竞争机制，改变目前单一的行政审批制，引入特许投标制、经营执照拍卖制和社会契约制度等，逐步放松乃至取消相关规制制度以及一些阻碍有效竞争的规制措施。
其目的在于找到政府规制与市场竞争的最优组合，在出版业中最大限度地发挥竞争机制的作用。这既可以看做是我国出版业行政垄断体制改革的一次深化，也可将之作为我国出版业市场化改革的一个重点。其他产业规制改革经验表明，在传统意义上的政府规制产业中，至今并没有出现一个完全适用自由竞争逻辑的真正意义上的竞争性产业，许多产业在全面引入竞争机制之后，仍然有必要保持一定程度的政府规制。政府规制下的竞争，是我国出版业规制改革的合理选择。
3.非歧视性原则
这一原则要求在出版业规制改革过程中，在加强对垄断行为的规制，破除不合理的行政垄断，逐步放松对产业进入的规制，在遵循出版业基本方针、基本原则的前提下，允许不同所有制形式、不同股权结构的机构或个人进入出版业，并在市场进入、价格规制、经营范围规制和质量规制等方面一视同仁，不将所有制形式或股权结构作为决定取舍、厚薄的依据。
出版业并不是一个自然垄断产业，政府对出版业的社会性规制与全面引入市场竞争机制并不矛盾，只要政府规制措施得当，国有出版企业无论是在内部效率还是在对规制效果的影响上都不存在可以确定的优势。在行政垄断体制下，国有企业的低效率是造成一系列规制失灵问题的根源之一，而迄今为止我国出版业的行政垄断局面，也完全是由某些政府规制措施不当和规制思想存在偏差所致。因此，如何抑制行政垄断也就必然成为我国出版业政府规制改革的重要议题。在规制改革过程，中央政府规制部门就必须首先树立平等对待所有出版企业的原则，各地方政府规制机构也不得以任何借口片面保护本地出版企业或本地市场，对于由不合理的规制措施所造成的行政垄断，应当坚决予以破除，唯有如此，我国出版业政府规制改革的目标才有可能实现；对于由竞争优势和其他非政策原因所造成的某些出版社的市场垄断行为，应当加强政府的针对性规制措施。许多产业规制改革的经验教训早已表明，一项较为完善的反垄断政策从来就是保障政府规制改革得以成功的重要因素。