第二节中国农业保险的制度供给
需求的变动虽然重要，但仅仅是解释制度变化趋势的必要条件，还不是了解制度演化路线的充分条件，制度变化的供给同样重要。对于统治精英的政治经济成本和收益的权衡，才是对变化的性质和范围作出解释的关键。从制度演化、变迁的需求角度而言，追求利益最大化的行动主体总是力图在给定的约束条件下，谋求确立对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦行为人发现创立和利用新的制度安排所得到的净收益为正时，就会产生制度变迁的需求。这种需求能否诱导出新的制度安排，取决于赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合在与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位。因此制度需求能否实现制度变迁，还受到若干约束条件的限制，仅仅从制度需求的角度还不能解释中国农业保险制度演化的机理和变迁的过程。还需要从制度供给的角度，从制度供求力量、制度供求主体的互动关系中，探究农业保险制度演化和变迁的机理。
3.2.1中国农业保险制度的供给主体
制度变迁的主体有政府、团体、个人三个层次。其中政府处于核心地位，它是制度的最大供给者。政府实施的制度创新通常是交易成本最低的创新形式，因为政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、超脱优势、效率优势。政府是一种最为关键的生产性资源，它本身就是制度的载体和制度的基本存在形式。作为制度的化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。制度创新是政府的一项基本职责。国家具有暴力上的比较优势，它能够规定和实施产权，因此国家最终要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。
诺思将制度变迁的主体分为初级行动团体和次级行动团体，初级行动团体是一个决策单位，它们的决策支配制度创新的进程。当他们认识到有潜在利润存在，就会改变制度结构，导致收入增加。次级行动团体也是决策单位，用于帮助初级行动团体获取收入而进行一些制度变迁。初级行动团体是制度变迁的创新者、策划者和推动者，而次级行动团体是制度变迁的实施者；初级行动团体能通过制度变迁创造收入，而次级行动团体不创造收入，只参加收入再分配过程。
农业保险制度演化、变迁的主体包括政府、农户及其农民合作组织、保险公司、农业信贷机构、农业企业（从事以农业的原初生产和深加工的企业）等相关利益主体。在利益关系既定前提下，这些不同主体的实力、身份、影响专用性、利益目标、权力结构、偏好特征是存在差别的，而这些差异决定了他们在制度变迁中的地位、作用和角色定位的差别。其中，政府充当农业保险制度变迁的第一行动集团，其他方则为第二行动团体。
（一）政府——农业保险制度变迁的初级行动团体（第一行动团体）
（1）政府的目标决定了政府具有供给农业保险制度的动机和意愿
一般来说，政府通过制度创新，供给新制度所要实现的目标是双重的：一是经济目标，即提高资源配置效率，加速经济增长，实现财政收入最大化。根据经济基础决定上层建筑的马克思经典理论，财政实力是决定国家机器运转、政治统治持续的经济基础，因此国家为维持其有效运转和政治统治的持续，必然追求财政收入最大化；二是政治目标，即实现政治支持最大化。政府期望新的制度安排赢得广泛的政治支持，保持权力中心在政治力量对比中始终处于支配地位。
建立现代农业保险制度，有助于降低农业投入风险，扩大农业再生产持续投入，提高农业生产率，保障农业和农村社会经济的持续发展，进而实现政府财政收入和租金最大化的经济目标和增强农民对政府的政治支持和政治认同，维护和巩固政府政治统治合法性的政治利益目标。
对于中国这样一个以农业为基础，拥有几千年农业文明的农业大国而言，农业和农村的稳定是中国社会稳定的基础，农业是国家财政税赋的主要来源，是维系国家政权机器运转的物资基础，获得农民的政治支持是历代统治者稳固统治和实现社会发展的重要根基。从一定意义说，“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。因此，农业和农村社会经济发展情况就决定了政府财政收入最大化的经济目标的实现程度，而农村的稳定和农民的支持就构成政府维持政治统治的民意基础。基于追求政治经济利益最大化的目标，政府具有供给农业保险制度，推动农村社会经济发展的意愿和动力。
在以经济建设为中心的导向下，经济发展成为考核地方官员的重要指标。促进农村社会经济快速发展，维护农村和谐稳定，不仅成为地方政府财政收入的主要来源，也是地方官员实现政绩最大化的基础。因此，基于追求租金最大化和政绩最大化的政治经济目标，地方政府和地方官员有动力和有意愿支持农业保险发展，供给农业保险制度等农村公共产品。笔者在四川眉山、仁寿、资阳等市县调查时，获知政府将农业保险工作试点开展情况纳入各级干部的政绩考核指标，还成立了由主管农业的副市长（副县长）兼任农业保险试点工作第一负责人的农业保险政府领导小组，由此体现出从中央到地方各级政府对农业保险的重视力度。
农业保险制度的潜在收益包括了稳定农业生产、夯实农业经济基础、促进农村社会经济发展、最大化政府财政收入等经济收益，还包括通过这种经济收益，让农民等相关利益主体分享经济发展成果，从而赢得广大人民群众拥护和支持，确保政府这个权力中心在社会力量对比中的有力支配地位和政治统治合理性、合法性、稳定性、持续性的政治收益，政府从农业保险制度中获得的这种双重政治经济潜在利益要远远大于保险公司、农民、农业企业等相关利益主体。因此，政府对农业保险制度的供给意愿要远远强于农民、保险公司等利益主体。笔者在成都进行农业保险调研时，主管农业保险试点工作的政府官员就表达了成立包括农业保险的综合农村金融投资公司，进行农业保险组织体现、投资运行、险种创新的试验和改革的强烈意愿，期望中央能赋予他们（地方政府）更大的政策制订权，甚至没有中央明确的政策支持，他们也愿意进行农业保险试点改革和创新。
（2）政府的地位、实力、影响力决定了政府在农业保险变迁中的初级行动团体和制度供给主要主体的地位
在具有长期集权主义传统的中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且还拥有强大的资源配置权力和组织优势，控制了绝大部分政治经济资源，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束非政府主体的行为，这就不难推断出政府是农业保险制度供给最主要主体的逻辑结论。
对于中国这样由传统农业文明向现代工业文明转型的发展中国家而言，由于面临西方发达国家的有力竞争，国家发展基础薄弱、发展起点低，实现国家现代化的意愿更为迫切，而仅仅依靠市场机制的自发作用，通过制度的缓慢自发演变，来实现制度的变革和国家的现代化，不仅制度转型成本非常高昂（包括制度变革的时间成本、不同利益集团的协调成本、制度创新的学习和扩散成本、信息搜寻成本等等），而且制度演化和变迁的方向更加不确定，更难为制度变迁主体所掌控，从而加大国家社会经济制度转型的风险。因此，国家及其代表——政府积极介入到这种制度变革与转型中，通过积极发挥政府的作用，实行自上而下的改革，发挥政府在制度变迁中的规模优势，有效降低农业保险等经济制度变迁的成本，获得制度变迁的规模收益，从而实行国家经济社会现代化的宏伟发展战略。因此，从新中国农业保险制度创立到停办再到恢复，整个制度变迁历程，无不体现了国家和政府的强力干预作用，政府主导了农业保险制度的创立、停办和恢复，主导了农业保险制度的演变，政府的作用最终决定了中国农业保险制度演化、变迁的轨迹、方向、路径和过程。
（3）政府具有农业保险制度供给的成本优势和规模优势
农业保险制度创新与供给不仅会带来巨大收益，也要发生巨大的成本。农业保险制度创新和变迁的成本，包括信息搜寻成本、学习模仿成本、技术创新成本、制度创新和扩散成本、社会主体间的利益协调成本等等。制度变迁和供给成本的高昂，显然难以为单个经济集团或经济主体所承受，无论是保险公司，还是农民都缺乏在中国具有8亿农民的农村进行农业保险制度创新和供给的实力和影响力。而作为具有“垄断暴力潜能优势”的政府，则控制了庞大的社会、政治、经济、行政、组织、信息等方面的资源，中国几千年的政治传统使政府具有对国家和社会巨大的控制力和影响力，而且传统儒家政治伦理和社会主义意识形态赋予了政府实施各种管理国家和社会的政治经济活动的合法性和合理性。由于政府所控制的庞大的政治、经济、信息、行政、组织等方面的资源，政府在社会各利益主体在力量对比中所具有的强大优势和影响力，使得只有政府才能承担制度创新和变迁的巨大成本，只有政府才具有制度供给的成本优势，只有政府才能将局部的农业保险制度创新、试验推及全国，从而获得农业保险制度演化、变迁的规模收益。
（4）农业保险制度公共产品属性决定了通过政府干预才能实现帕雷托最优
一切制度都具有公共产品的属性，农业保险制度也是如此。农业保险制度最为显著的公共产品属性和特征是外部性和规模性。
首先，农业保险制度具有公共产品的外部性。农业保险制度的供给是有成本的，如制度变迁中的学习模仿成本、信息搜寻成本、协调成本、制度创新失败的风险和成本。这种制度一经创立后，由于制度外部性的特点，农业保险制度创新的收益将外溢到那些未曾参与制度供给、制度创新的经济主体，他们也享有了制度变迁所带来的潜在收益，但这些经济主体并不承担任何有关制度供给和创新的成本。由于收益——成本不对称，创立和供给农业保险制度的经济主体承担了制度供给的全部成本，但未获得制度创新所带来的全部收益，而其它未参与制度创新和供给的主体未承担制度供给成本，却分享了制度创新和制度供给所带来的收益，从而产生“搭便车”的机会主义倾向。最终导致谁也不想、也不愿意供给农业保险制度，导致农业保险制度的供给水平远远小于帕雷托最优。
其次，农业保险制度供给具有公共产品的规模性。农业保险制度的供给是全国性，其受益主体是社会的全部经济主体，包括政府、保险公司、农民、农业企业、社会消费者等利益主体，农业保险制度变迁所涉及的也是全社会的所有利益主体。因此，保险公司、农民以及其它经济主体受制于实力、地位和影响力，可能会进行局部性的农业保险制度供给和创新（如创立区域性农业保险组织、开发区域性农业保险产品）等，但是要将创新从局部推向全国，则非常困难。农业保险制度供给的规模性决定了只有具有暴力潜能优势的国家（政府）才有能力、有实力进行这种全国范围内的制度变迁和变革，也只有政府才能把农业保险制度变迁的成本在全社会所有经济主体间分摊，也只有政府具有供给农业保险制度的规模化优势，有效降低农业保险制度变迁的成本，有效控制农业保险创新的风险。
因此，农业保险制度公共产品的属性，决定了农业保险制度由政府供给，既能有效防止“搭便车”等机会主义倾向，还能通过政府所掌控社会大部分资源的优势和实力，降低农业保险制度供给成本，实现农业保险制度供给的帕雷托最优。
（二）保险公司、农民等相关利益主体——农业保险制度变迁的次级行动团体
（1）农业保险制度公共产品的属性决定了由保险公司、农民等相关利益主体供给农业保险制度，将导致制度供给不足
农业保险“高风险、高赔付、高成本”的“三高”特性，决定了农业保险制度的创新和运行成本非常高，国外在无政府干预、财政补贴、政策扶持的纯商业保险公司商业运作的农业保险制度发展模式基本失败的实践也证明了这一点。1982年恢复农业保险后，由于农业保险的特点和政府政策支持缺失，导致保险公司供给农业保险只赔不转，导致巨大亏损，致使农业保险持续经营难以为继。作为追求经济利益最大化的理性人，保险公司不得不纷纷压缩农业保险，减少农业保险供给，导致农业保险陷入一种政府不愿支持、保险公司不愿经营、农民需求不大的制度锁定状态。