信访在我国很长一段时期是一种有效治理社会的方式，但从20世纪80年代开始，信访慢慢演变成为被治理的对象。信访问题成为影响社会稳定的重要因素，于是各界人士纷纷对此进行关注，通过对信访制度的历史脉络、现实困难及其出路展开了较为全面的分析。这些研究成果对于促进信访问题的改善有着积极意义，但是这些研究成果也有不足，就是基本上是就信访制度本身而论信访，没有从更为广阔的视野来研究信访问题，研究视野的局限在很大程度上影响了问题信访真正成因的探究，也漏掉了一些有价值的解决目前信访困境的方法。本文试图在厘清新中国成立以来我国社会结构嬗变的基本脉络后，探寻信访制度遇到的困境是如何形成的，在此基础上来寻求信访制度的解困之道，力求有益于走出信访困境。
一、新中国成立以来我国社会结构的嬗变基本脉络
（一）单位社会的形成与逐渐解体
20世纪50年代至70年代末，中国社会宏观结构是一个单位社会，在这一社会结构下，国家对社会的整合与控制，不是直接面对一个个单独的社会成员，更多地是依靠单位来实现的。单位社会的总体特征包括：第一，特殊的“国家—单位—个人”的纵向联结控制机制。即单位成员依赖于单位组织，单位组织乃政府控制社会的组织手段；第二，单位组织体制的高度合一性，即单位的党组织和行政管理部门不仅是生产管理机构，同时也是政治、社会管理机构，具有高度的合一性；第三，终身固定就业与“包下来”的单位福利保障制度；第四，基于单位组织的自我封闭性而形成的具有浓厚伦理色彩的“熟人社会”。其中的“国家—单位—个人”的纵向联结控制机制最具核心意义。
20世纪80年代以后，随着中国逐渐由计划经济向市场经济体制的过渡，曾经的单位社会结构发生了重大的变化。随着改革开放的深入，市场经济体制被逐渐确立，单位社会被认为是一种“丧失活力的社会”、“平均主义的社会”，于是走出“单位社会”是中国现代化的必然选择。走出单位社会那种基于“国家—单位—个人”的社会管理体制后，转向的是“国家—社区、社会团体—个人”的社会管理体制。值得注意的是关于单位社会的命运有两种观点，其一是衰退消解论，另一种观点是其长期存在说。本文认为，单位社会在我国应该是逐渐走向解体的一个过程，短时间难以消解，部分传统意义的单位在一个时期内仍将存在，这一判断主要基于目前党政类部门与传统意义上的单位并没有本质的差异，这从一浪高过一浪的考公务员热就可得知。这种社会体制的逐渐转变是通过国家实施由福利分配转向绩效分配、消解个体社会成员对单位的依赖体系以及国家对社会体制的改革和重新设计等一系列复杂的改革政策而实现的。在这个社会结构的嬗变过程中出现的一些问题值得我们关注。
首先，我国社会的原子化趋势不断明显。20世纪80年代以后，伴随着改革开放的步伐，在市场化的强劲冲击下，传统的单位社会堡垒开始松动甚至走向解体，其直接后果是社会上出现了数量庞大的“非正规性就业人群”。据统计，1978年，全国仅有1.5万就业人员处于正规部门之外；到了2006年，已经爆发性地达到1.682亿人，等于城镇2.831亿就业人员总数的59.4%。非正规就业人群迅速膨胀的一个直接后果是使大量人群长期游离于组织之外，成为原子化的孤独的个体，在劳动力市场上亦是真正的无所依赖的弱者。在社会保障体系尚不健全的情况下，当社会非正规性就业成为一种普遍的常态，非正规就业人数剧增时，多数人的生活似乎都充满了不确定性，其社会运行自然充满了风险。其次，在社会结构嬗变的过程中，昔日由单位组织承载的社会公共性发生严重的萎缩。在单位社会结构中，单位负责将国家政策性的社会资源配给传递给每位个体的单位人，同时，在单位组织内部进行自生福利的分配。但在转型过程中，单位组织作为一个利益主体和整体的意义日益突出。在社会资源的占有和支配日益单位化的情况下，形成了一种愈来愈强烈的利益单位化倾向，而昔日由单位组织承载的诸多社会责任开始转移到社区。单位所承载的意识形态因素和政治要素开始淡化。另外，改革开放以来，伴随着单位体制的变革，单位的社会文化功能也开始逐渐走向消解，而现代社会的公共文化服务体系尚未建立起来，遂导致目前中国城市公共文化服务体系出现严重的供给不足。其直接的后果就是引发严重的公共精神生活的危机。
（二）底层社会的形成
根据学者的研究显示，20世纪90年代资源重新积聚的直接结果之一就是底层社会群体的人数迅速扩大，许多人的生活相对或绝对贫困化，社会地位明显恶化。值得注意的是该群体在就业竞争中处于弱势地位有些完全是体制的原因造成的，如农民不能与城市居民平等竞争就业机会。这个弱势群体主要由以下几部分人群构成：首先，占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体。农民问题的严重性并不仅仅在于连续多年处于贫困状态，而在于只要农民被束缚在乡土这一结构性条件不变，留在乡间的农民就很难看到脱贫的前景，一个基本的事实就是，粮食的丰收与否与农民的收入几乎没有太直接的关系。其次，进入城市的上亿农民也基本上属于弱势群体，他们的弱势不仅表现在经济上，也表现在社会地位上。由于城乡二元结构的存在，他们虽然生活在城市，也是城市生活不可缺少的一员，但他们很难被城市真正接纳。对于农民工群体，他们往往只能从事那些城市人不愿意从事的工作，这些工作劳动强度大、工作环境差，甚至具有高度的危险性，有些城市明确规定不允许他们从事许多职业，他们没有城市户口，无法享受到其他城市居民能够享受到的福利，他们只能住在狭小拥挤、秩序乱、卫生差的城乡接合部。遭到工商、城管等执法人员的粗暴对待更是司空见惯的事，加上拖欠工资等现象，这些制度性的歧视无疑会滋生出社会仇恨，而农民工作为城市社会中的弱者，缺乏用制度化的方式维护其权利的能力，也缺少这样的正式组织来帮助，于是矛盾激化到一定的程度时，就可能会用非常规的方式去自行解决，由此而形成了对社会稳定的威胁。最后，城市中的下岗失业者为主体的贫困阶层也是弱势群体中的一员，这部分人与农民相比，还有自己的特征。他们一旦失业下岗、现金收入断绝，连吃饭都成问题，同时，这部分人生活在贫富差距明显的城市中，极易受到强烈的刺激。更值得关注的是那些被整体抛入弱势群体的下岗职工。他们常常是个人并无“弱势”特征却被抛入弱势群体，他们中的许多人身体健康，并具有一定的专业技能，却因为原来的工作单位破产或行业萧条而沦落为弱势群体。这些人沦落为失业者的时间和地点也往往非常集中，许多人就是因为一项政策的实施而突然成了失业者，许多人甚至就住在同一个住宅区，以至于一些工厂的家属区一夜之间就变成了失业区。他们这些人彼此之间有高度的同质性，同样的经历和感受使得他们对许多社会问题具有高度的认同感，而且失业后也有着紧密的联系，他们很容易形成共同的目标。他们的问题常常被经济不景气等表面理由所掩盖，很多人常常认为只要经济景气了、产业结构转换了就会解决这个暂时的问题。实际上问题并非如此简单，因为新的技术革命的作用，一些传统职业逐渐被淘汰，新的职业会不断出现，但是这些新的职业并不能给失业群体提供多少机会，因为目前下岗失业群体中，很大一部分的教育水平不高，当下，大学生就业都如此艰难，何况那些教育水平不高的下岗失业群体。而且随着年龄的增长，即使在经济景气的状态下，他们也很难回到社会的主导产业中去。实际上，这部分人已经成为社会的被淘汰者，成为被甩到社会结构之外的群体，很难再找到稳定的就业机会。这种情况被称为社会结构的断裂。断裂的社会并非多元的社会，断裂的社会中，其社会结构的不同部分几乎是完全处于不同的时代，彼此间无法结合成一个整体性的社会。中国社会中出现的信任危机在某种程度上又加剧了以强凌弱格局的形成。同时，让人担忧的还有是在20世纪90年代就已经出现的某些政府行为的“市场化”和“企业化”导致了公共管理行为的弱化甚至失效。
综上所述，单位社会走向解体的过程中，中国社会的转型危机，最突出的问题是“社会”的缺席。如何加强社会组织建设已迫在眉睫，如何在体制转换过程中实现社会创新，成为克服危机的关键。
二、社会结构嬗变中的信访困境分析
（一）走向解体的单位社会中的单位组织逐渐失去了过滤纠纷的功能，同时单位成员对单位组织的依赖度大大降低，使得大量的纠纷涌入信访渠道，也影响到政府有关部门在纠纷解决中的交涉能力
在单位社会中，各种各样的社会组织，不再是人们组织起来运用资源实现利益的一种形式，而是转化为国家实现统治的一种组织化手段。在这个意义上，“单位组织”是整个社会统治结构的一个组成部分，是维持国家统治即命令统治的手段或工具。单位组织作为一种统治制度或结构，是国家实现统治的中介环节。单位组织通过将经济控制权力和国家行政权力结合在一起，从而像国家对单位组织的统治那样，实现对个人的统治。个人对单位组织的服从，同时即是对国家的服从；单位组织对个人的权力，在很大程度上仍然是国家权力的表现。各种各样的单位组织，并非仅仅是一个纯粹的“工作场所”。单位组织可以在一个广泛的范围内，给那些利益追求者以单位成员的资格，并规定“回报”的形式和“价格”，迫使社会中的个人采取国家所期望的态度。人们只有以服从和依赖作为代价，才能换取这些资源、利益或机会。因此，在单位组织内部遇到纠纷需要解决时，如果有单位的力量介入，当事人出于对单位的依赖，只要不是涉及成员根本利益，往往能够做出相应的妥协，这样能够比较顺利地将纠纷解决在单位内部，同时，与单位社会的相匹配的是计划经济，计划经济时代纠纷本身就很少，尤其是财产类的纠纷。这使得那些不能通过单位解决的纠纷只是极少一部分。而在单位社会逐渐解体后，这种局面发生了很大的变化。中国的改革所带来的自由活动空间和自由流动资源的发展，特别是非国有经济的发展，在一定程度上提供了可选择的替代性资源，因而国家和集体单位已不再具有唯一资源提供者的地位。个人因资源获取的可替代性程度越高，其而对单位产生的依赖性程度就越低，单位在纠纷解决过程中的影响力也就越低，政府在纠纷解决中的交涉能力也随之降低。这也能够很好地解释在诸如拆迁纠纷中，尽管同样是被拆迁人对拆迁补偿等不满意，本人或有亲戚朋友在政府部门等传统意义单位工作的人常常不会上访，而那些没有亲戚朋友在政府部门等传统意义单位工作的人常常会上访。因为政府为了维稳等常常介入拆迁案件，给那些不满意的被拆迁人本人或者有亲戚在政府部门等传统意义单位工作的人施压，如果上访就要在政府部门等传统意义单位工作的人“下岗”，而这些人基于对单位资源交换的绝对依赖关系而放弃“维权”或说服自己的亲戚放弃“维权”。当然，如果他对某种资源获取足够重要到能够取代他在这个单位组织中所获得的其他资源；或者他能够在其他工作单位中获得同样多的资源，政府对他的压力就会变得无效。那些完全处于原子化状态非正规就业人群由于不存在对于单位资源的交换，所以，政府也没有办法通过前述方式来获得当事人的妥协与让步。当这个群体庞大到数以亿计的时候，政府的控制能力面临的困难就可想而知了。同时，随着改革开放的深入推进，各单位组织逐渐由“管理型单位”向“利益型单位”转化，单位所承载的意识形态因素和政治要素逐渐淡化，其纠纷解决能力不再作为其重要的职能，其必然的后果是纠纷过滤能力大大降低，大量的纠纷进入社会，由于信访的纠纷解决没有门槛设定，其中很大一部分也必然会进入到信访渠道，加速信访洪峰的形成。即使信访等部门请求单位参与解决时，由于单位并不将其视为主要的职能，而大大影响纠纷解决的效果。
（二）社会的原子化趋势带来的社会高度不确定性引发政府难于对治安形势进行准确的评估，从而常常采取不当的措施打压上访人群，造成政治权威的流失
随着我国社会非正规就业群体数量的不断增长，而我国相应的利益代表组织建设严重滞后，社会的原子化状态越来越明显，加上我国的教育、住房、医疗和社会保险等方面的改革存在诸多问题以及部分地方政府行为的“企业化”和“市场化”，由此而引发的社会高度的不确定性。在刚性稳定思维下，这给政府有关部门形成了一种社会存在很大的不稳定判断。政府的这种判断直接影响着对目前社会矛盾和冲突的看法与处理方式。由此形成了针对信访的维稳怪圈，即各级政府将制定“零上访”的目标，对主要党政领导采取一票否决制。为了实现这一目标，各级政府将大量的人力、物力和财力用于信访问题的处理，甚至不惜对上访采取围追堵截等方式，北京“安元鼎”事件就是典型的例子。上访不但没有减少，反而在不断增加。在很大程度上已经陷入越维稳越不稳的恶性循环。为什么会出现这个状况呢，就在于社会的原子化状态太突出了，加上当前各种社会矛盾交错，不得不迫使官员们形成僵硬的稳定观，由此而产生为了稳定而不惜压制正常的利益表达也就不奇怪了。这种通过压制和牺牲弱势群体的利益表达来实现短期的社会稳定成了比较普遍的做法，其结果不仅是治标不治本，反而在某种程度上起到了维护某些既得利益格局的作用，甚至对社会公正造成严重的伤害。实际上，维稳工作不是要消除也不可能完全消除利益矛盾和冲突，而是要在单位社会逐渐解体后，建立新的社会秩序规则，为信访所涉及的问题提供一种制度化的解决方式。
（三）底层社会的形成与社会的原子化趋势使得非正规就业人群难以依靠组织的力量来寻求低成本权利的救济，从而涌向成本低廉的信访，形成信访洪峰
在单位社会中，人们通过服从单位而从单位获得资源，这些资源自然也包括自己的权利遭到他人侵害时可以依赖单位的力量来获得权利的救济。而在单位社会逐渐走向解体过程中，那些处于原子化状态的人们在权利遭到侵犯后，无法找到成本低廉又可以依赖的组织来帮助自己获得权利的救济。这点对于底层社会群体而言，问题比较突出，尤其是诸如进城务工的农民工而言更是如此，因为他们就业不稳定，流动性强，又没有直接代表他们这一群体的专门性组织，在其利益受到侵害后，往往得不到及时的维护。由于信访是没有门槛的，尤其是信访在收费上是免费的，基于纠纷解决本身收益的不确定性，信访往往也成为他们权利救济方式的首要选择。但由于信访部门的多元化和在政府部门中“邮递员”式的角色使得他们在寻求救济时常常面临多部门推诿，纠纷因没有能够及时解决而累积下来。另外，信访制度本身诸如缺乏完善的程序制度，也缺乏与其他纠纷解决制度的对接等局限性，效果往往不甚明显，使得矛盾不能及时得到解决。特别值得关注的是，由于社会转型、经济转轨过程中出现了政府多部门立法，使得法律法规内部的冲突众多，当事人在寻求法律救济过程中的难度也不断加大，纠纷不断累积。前述诸多元素的汇合最终形成了信访洪峰。
（四）底层社会的形成与单位组织的价值观整合功能的衰落直接影响到信访案件涉及主体之间共识的达成，从而严重影响信访权利救济功能的发挥
改革开放以来，伴随着单位体制的变革，单位的社会文化功能也开始逐渐走向消解，而现代社会的公共文化服务体系尚未建立起来，遂导致目前中国公共文化服务体系出现严重的供给不足。底层社会群体最明显也是最急迫的问题常常被认为是物质生活的问题，其价值观整合问题由于种种原因一直未能得到应有的重视，其直接的后果就是引发严重的公共精神生活的危机，体现在信访过程之中常常表现为纠纷主体之间由于价值观的差异而导致的共识难以达成，从而严重影响信访权利救济功能的发挥。以拆迁类上访案件为例，对于某次拆迁行动是不是为了公共利益、什么样的补偿价格是合理的，以及被拆迁人在眼前利益受损的情况下如何获得后续补偿等问题似乎有法律的明确规定，与价值观也没有什么关系，实则不然。这里面包括上访人很多的疑问，即拆迁补偿是否按照“潜规则”进行，此项工程的建设中有无官僚的特权、资本的特权、暴富者的特权、精英的特权等问题，人们的种种疑问实际上就是各种价值观在这个拆迁行动中的集中反映。人们对拆迁是否存在“潜规则”的怀疑就是当下社会价值观体系存在一定程度混乱的反映，是当前中国社会诚信与道德面临很大挑战的后果。而人们对众多特权的怀疑也是源于是剥削、压迫、腐朽、奢侈、颓废、欺诈、自私等价值观在社会生活中的反映。由于价值观差异引发人们的这些担忧直接影响纠纷当事人对社会公平与正义的观念理解，以及纠纷解决过程中共识的达成，因而我们也能常常看到被拆迁人总是对拆迁行为充满怀疑，怀疑政府在拆迁中对拆迁人的偏袒和自己补偿价格过于低廉，而现实中存在的一些拆迁人总是千方百计地少支付相关的补偿费用，甚至不惜动用黑社会势力采取暴力拆迁行为，未能得到及时妥当的处理又不断地强化被拆迁人的这种怀疑，形成每个拆迁案件中一定存在贪官、黑心开发商以及官商勾结的刻板印象，并成为不断上访的精神支柱之一，这严重影响到信访的权利救济功能，加剧问题上访的治理难度。