（一）以县来划定粮食主产区，加大对粮食主产县的投入
粮食安全是一个普遍性的问题，不是一个特殊性的问题。受光热水及土地资源的约束，粮食很难在一个地区集约生产，其生产区域具有普遍性。无论是主产区，还是主销区和平衡区，其生产能力的提高都对国家粮食安全具有十分重要的作用。因此，在扶持粮食生产政策上，不能仅仅扶持粮食主产区生产能力的建设工作，还应将购销平衡区和主销区粮食生产大县的粮食生产能力扶持放在同等重要的位置。所以，粮食主产区的划分应依据县来进行，而不是省，以各省内各个主要粮食产粮大县作为粮食生产能力重点建设对象，这样可以把现有的粮食平衡区和主销区内的主要粮食生产大县纳入进来，既可以体现政策的平等性，又可以提高各地粮食主产县的综合生产能力，进而提高当地的粮食安全水平，一定程度上也可以减少粮食跨省流通的成本。
由于粮食主产县（市）的财政大多为“吃饭财政”，受财力限制和自身利益驱动的影响，县市政府很难对粮食生产进行投入。因此，中央和省政府必须成为农业基础设施投入的主体，进一步加大对农业水利设施等的投资力度，改造中低产田，为粮食生产能力的稳定奠定基础。在市场经济条件下，不能指望由粮食主产县（市）的农民负担粮食安全的成本，因为粮食安全在某种程度上是公共品，国家应当承担起相应的责任，增大对这些粮食主产县（市）的投入。建议把增加对粮食主产县（市）的投入制度化、规范化，开辟稳定的资金来源，可考虑在国家预算科目中增加粮食主产县（市）补贴一项，合理确定基数，并规定该项支出增长不低于财政经常支出的增长幅度。
（二）合理确定基本农田面积，以经济手段来调节粮食种植面积
政府应当对耕地用途进行长远的规划，要充分考虑粮食自给比率目标的设定、人口的增长、城市化的推进、非农建设用地增加等因素，根据各省的实际情况，确定各省基本农田的数量，一经确定，不能随意变更。这样既不影响当地发展经济对建设用地的需求，也可以集中财力建设基本农田，提高基本农田的质量。
同时，也要认识到，农民会根据经济利益自主选择种植农作物的类型，粮食作物相对收益的下降会使得具备条件的农民去种植比较收益高的经济作物。因此，仅注重保护耕地资源还不够，还要利用各种经济杠杆，如提高粮食收购价格、种粮补贴、良种补贴、农机补贴等手段来提高种粮农民的收益，以此来调动农民种植粮食的积极性，稳定粮食种植面积。
（三）提高基本农田质量，藏粮于地
提高粮食作物比较收益要受到诸如财政实力、WTO协议的约束，有些措施还会扭曲市场价格信号，不利于资源的优化配置。因此，从根本上保证粮食安全并不在于每年粮食种植面积的多少，而在于当粮食供不应求时，有多少耕地特别是高质量的耕地可用于粮食生产。中国尚处于经济发展时期，工业化、城市化的推进使得耕地数量的减少是不可避免的。因此，应利用各种手段、集中财力提高基本农田的质量，藏粮于地。如改造中低产田，加强农田水利设施建设，建设优质、高产、稳产、节水、高效农田，增强农业抗御自然灾害的能力；实施“沃土工程”，加大有机肥投入，大力推广秸秆还田技术，增加土壤有机质，培育基础地力，改良土壤，防止农田污染，防止水土退化。
（四）创新农技推广机制，加大对农技推广的投入，充实农技推广队伍
农业技术是粮食单产提高的重要保证，而农业技术在粮食生产中的广泛使用要求有一个健全的农技推广体系和合格的农技推广队伍。针对现有的农村基层技术推广体系处于瘫痪的现实，建议政府创造良好的环境，充分发挥市场机制的作用，鼓励企业和社会主体参与到农技的科研和推广中来，鼓励一部分农技人员从传统的技术推广中分离出来，创办、领办社会化服务组织，如专业化的病虫害机防队伍、测土配方施肥等，满足农民对专业化服务的需求。同时，加大对现有农技推广中公益性服务的经费投入，如动植物病虫害的监测、通报，多种形式的农业实用技术的宣传和培训等。同时，根据履行职能的需要，应以聘任等多种方式吸引优秀的技术人才参与到农技推广中来。
（五）加强农田基础设施建设，特别是小型农田基础设施建设
中央和省级财政要继续加快大型灌区更新改造步伐，围绕节水增效大力推广普及节水灌溉技术，逐步实现灌区用水总量控制和用水定额管理，提高大中型灌区灌溉水利用系数。同时，要重点向小型农田基础设施建设倾斜，可考虑集中国家各项与小型农田水利设施有关的投资，如农业综合开发、水利基金等，统一捆绑使用，集中财力对现有的小型农田基础设施进行修建和改造。
另外，要按照“明晰所有权，拍卖使用权，放开建设权，搞活经营权”的原则，采取拍卖、租赁、规范性承包、股份合作制和农民用水者协会等形式，加大“五小”水利工程产权制度改革力度，调动各方投资建设和管好农村小型水利工程的积极性，促进小型水利设施长久发挥效益。
（六）进一步提高粮食生产机械化程度
第一，省级财政要灵活地实施农机补贴政策。提高大型机具补贴资金比例，如提高单台价格在10万元以上的农机具的补贴比例，鼓励购买大型农机具，从根本上改变农机装备性结构矛盾；适当提高制约粮食生产机械化水平提高的机种补贴比例，如玉米收获机械、水稻收获机械和插秧机械、保护性耕作机械等。
第二，国家财政要加大对农机化基础设施建设的投入。当前，机耕道路、农村田园化、机电排灌设施等农机化基础设施没有引起应有的重视，甚至没有明确具体的管理部门，特别是农村机耕道路，已成为制约农机化发展的一大瓶颈。建议将机耕道路、农村田园化等农机化基础设施纳入农村经济发展规划，设立建设项目专项资金扶持，促进农机化的更快发展。
（七）推进农资连锁经营，加强农资市场监管，规范农资执法行为
农资连锁经营在很大程度上可以打击假冒伪劣产品，国家应给予农资连锁企业一定的政策支持，如对其所得税给予适当减免，把农资连锁企业的仓储、物流等经营设施的改造给予贴息等，以促进农资连锁在更广的范围内开展。
另外，要加强农资市场监管，规范农资执法行为。假冒伪劣的产生主要在生产源头，技术监督部门应加大对农资市场的监管力度，下移监管重心，形成长效监管机制，切实保护农民利益。另外，建议国家尽快出台化肥、农药专业法规，明确执法主体，变目前多头执法为联合执法，形成合力。杜绝不合理检查、执法行为的发生，为农资行业的发展创造良好的发展环境。
（八）提高粮食加工企业的深加工程度，以工业化带动农业发展
一是要扶持当地从事粮食加工的龙头企业发展，对其在扩大生产、技术改造、新产品开发、无公害绿色产品认证等方面贷款投资实行财政贴息，将财政支农资金、技改资金、科技资金等向龙头企业倾斜，鼓励龙头企业进行粮食的深加工。
二是粮食主产区政府应改善投资环境，充分利用小麦品质好的优势，积极引进各类粮食加工企业和与其配套的企业，形成粮食加工产业集群，以粮食加工业来带动当地的粮食生产。
参考文献
1.陕西省统计局的报告，《退耕还林对陕西省粮食生产和需求的影响分析》。
2.中国统计信息网，2004年7月7日。
（调查人：马晓河、王为农、武翔宇）