内容提要：本文通过对陕西省粮食生产和消费数据的统计分析，发现陕西省粮食产消差距逐年扩大，粮食生产大县的数量减少。根据对陕西省粮食综合生产能力和粮食安全的调查，认为陕西省提高粮食综合生产能力和粮食安全存在如下障碍：农业投入水平低、耕地数量不断减少、耕地质量不高、农民种粮积极性不高、农技推广体系的经费不足和人员老化、农资流通环节中存在诸多问题、农业生产缺乏粮食产业链。在此基础上提出了以下政策建议：以县来划定粮食主产区，加大对粮食主产县的投入；合理确定基本农田面积，以经济手段来调节粮食种植面积；提高基本农田质量，藏粮于地；加大对农技推广的投入，充实农技推广队伍；推进农资连锁经营，加强农资市场监管，规范农资执法行为；提高粮食加工企业的深加工程度，以工业化带动农业发展。
陕西省地处中国内陆腹地，国土面积20.56万平方公里。全省南北狭长，地势走向呈南北高、中间低，形成了陕北黄土高原、关中平原和陕南秦巴山地三大区域。全省耕地面积4193万亩，总人口3705万，其中农业人口2783万。陕西省粮食购销平衡状况位列国家第14位，属粮食产销平衡区。为了解粮食平衡区粮食综合生产能力和粮食安全的现状及其中存在的问题、研究提出促进粮食综合生产能力提高的对策建议，课题组于2006年9月与陕西省、市、县的相关部门负责人进行了座谈，并走访了农资流通企业和粮食加工企业。
（一）陕西省粮食产消差距逐年扩大
从粮食生产看，陕西省年度间粮食产量的波动比较大。1998-2003年间粮食生产呈波动性下降趋势，由1998年的1303.1万吨下降到2003年的968.7万吨，减少了334.4万吨，下降了25.7%；人均粮食生产量由1998年的362.4公斤下降到2003年的262.5公斤，减少了近100公斤，下降了27.6%。2004年和2005年粮食生产呈现了恢复性增长，粮食产量分别为1160.5万和1140万吨；人均粮食产量分别为313.2和306.5公斤。但总产量和人均生产量仍远低于1998年水平。
从粮食消费看，陕西省粮食消费一直呈增长趋势。粮食消费总量由1995年的1069.9万吨增加到2005年的1195.3万吨，增加了125.4万吨，增长11.7%，每年大体增加12.5万吨，年均增长1.17%。人均消费粮食由1995年的304.6公斤增加到2005年的321.3公斤，增加了16.7公斤，增长5.5%，年均增加1.67公斤，增长0.55%。
从产消差距看，在1998年粮食产量达到高峰后，粮食消费总量始终大于粮食生产总量，产消差距在1999-2003年逐年扩大，由1999年的59.6万吨增加到2003年的226.6万吨，增加了167万吨，增长了2.8倍；2004和2005年粮食生产出现了恢复性增长后，产消差距有所缩小，分别为34.8万和55.3万吨。1999-2005年，陕西省年均粮食产量1060.3万吨，年均社会粮食消费总量为1180.2万吨，平均产消差距为120万吨。每年约需调剂调入小麦100万吨左右，大米50万吨左右，调剂调出玉米75万吨左右。从近年实际情况看，尽管产需矛盾一直存在，但由于宏观调控措施得当，粮食市场购销两旺，库存充裕，市场基本稳定。
从省内各市看，粮食总量平衡存在“六缺五余”，即西安、铜川、安康、商洛、延安和榆林短缺，宝鸡、渭南、咸阳、汉中、杨凌有余；从全省对粮食品种的消费需求看，小麦和水稻短缺，玉米和小杂粮有余。
（二）陕西省的粮食生产大县数量减少
近年来，陕西省有些商品粮生产基地和粮食生产大县逐渐由粮食调出区变为粮食调入区。我们简单作了一个计算，设人均粮食消费量为315公斤（历年平均），用各粮食生产大县的人口与人均粮食消费量相乘，然后用各粮食生产大县的粮食产量与其粮食消费量相减来估算该县是否是粮食调入县，估算结果见。有12个县区市（大荔县、耀县、秦都区、杨凌区、渭城区、韩城市、汉台区、南郑县、城固县、西乡县、勉县和横山县）已由粮食调出区变为粮食调入区。陕西省2002年有38个商品粮生产基地，2006年已有12个变为粮食调入区，减少了31.6%；在变为粮食调入区的12个区县中，有6个（大荔县、韩城市、汉台区、南郑县、城固县和勉县）是2004年陕西省划定的粮食生产大县，占到粮食生产大县总数的18.8%。
（三）粮食单产水平波动比较大，受气候影响十分显著
以看出，陕西省谷物单位面积产量呈现较为明显的周期，每隔若干年会有一个单产高峰，如1993、1998、2004年谷物每公顷产量分别为4557.0、3617.3和3727.3公斤，之后亩产有较为大幅的下降，随后亩产开始恢复性增加。1998年谷物每公顷产量比1994年高1073.1公斤，为1994-1998年平均单产的35.1%；2004年谷物每公顷产量与1999年相差700.8公斤，为1999-2004年平均亩产量的21.2%。
出现这种状况是因为陕西省粮食生产的变化受气候影响十分显著。由于陕西气候总的特点是十年九旱、降雨量偏少，多数地区对气候的依赖较强，可归于典型的“靠天吃饭”地区，这一点可从历年亩产高峰年都是风调雨顺年看出。虽然陕西省先后建成一系列大、中型水利工程，改造了一大批中低产农田，这些农田水利设施在粮食生产中也发挥了很大的作用——这从不同周期高峰年与低谷年亩产差距缩小中可以看出，但如果考虑到农业技术对增产的作用，大致可以推断出陕西省粮食生产至今还没有扭转靠天吃饭的被动局面。