内容提要：粮食安全与粮食综合生产能力有着密切的联系。粮食综合生产能力的高低，直接关系到国家的粮食安全。提高粮食综合生产能力，确保粮食安全是中国当前重要而紧迫的问题。本文分析了一些发达国家和人口大国在提高粮食综合生产能力和保障粮食安全方面所采取的政策和措施，包括耕地供给、农业基础设施建设、物质技术装备、粮食生产投入、科技支撑、农民教育、社会化服务体系建设、粮食生产宏观调控、粮食补贴、价格保护、保险保障等方面。在此基础上，根据中国的实际情况，研究提出这些经验和做法对中国提高粮食综合生产能力和保障粮食安全在政策法规管理、保护耕地资源、基础设施建设、农业科技体制、财政和金融扶持、粮食生产补贴、价格保护机制和粮食风险防御机制等方面的启示。
根据1983年4月世界食品组织（WFO，World Food Organization）对粮食安全的定义，粮食安全的目标就是“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。这一定义实际上包含了三层含义：一是要生产足够的粮食；二是要把生产的粮食及时供应到消费者手里；三是消费者能买得起所需要的粮食。也就是说，粮食安全涉及到粮食生产、粮食流通、粮食消费三大领域，其中最重要的是粮食生产问题。
“粮食综合生产能力”是指一定的地区在一定的时期内粮食生产发展和产出的能力。这一概念包括了耕地保护能力、农田建设水平、生产技术水平、政策保障能力、科技服务能力和抵御自然灾害能力等内容，强调粮食生产的持续性和稳定性，这正是粮食安全的内在要求之一。同时，粮食综合生产能力的提高意味着政府可以根据本国具体情况在不破坏生态环境的基础上主动调节粮食生产，及时消除市场波动和生产季节性波动对粮食安全的不良影响。因此，粮食综合生产能力是粮食安全的核心，前者对后者具有举足重轻的意义：粮食综合生产能力的高低，直接关系到国家的粮食安全。
目前，中国正处于全面建设小康社会的关键时期，也处于工业化、城镇化加快发展的时期。在这个时期，人口增长和人均收入增长结合在一起，将促使全社会粮食需求量较快增长，但是受生产周期波动、耕地与水资源不足和政策空间有限等因素影响，未来一个时期中国粮食产量实现较大增长将面临很大的困难。在诸多不利因素的制约下，如何提高中国粮食综合生产能力，确保工业化、城镇化快速推进过程中中国粮食安全远近无忧，是当前十分重大而紧迫的战略问题。十六大报告明确提出要“保护和提高粮食综合生产能力”，“十一五”规划建议提出要提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全，2006年中央一号文件也指出，确保国家粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础，要求“稳定发展粮食生产，持续增加种粮收益，不断提高生产能力”。
一些发达国家和人口大国在提高粮食综合生产能力，保障粮食安全方面积累了许多有益的经验，特别是许多粮食生产大国对于如何改善粮食生产条件、增加粮食产量、保护农民利益、发展农业科技、健全粮食生产保障机制等方面有许多好的做法，能够为中国提高粮食综合生产能力和保障粮食安全提供启示和借鉴。
为了提高粮食综合生产能力，确保粮食安全，发达国家和人口大国都采取了一系列政策措施，这些措施包括耕地保护、农田建设、技术改进、科技服务、价格政策、补贴政策、粮食储备制度和粮食安全预警系统等内容，总体可归为三类，即基础要素、支撑要素和保障要素。发达国家和人口大国的做法基本是从上述内容入手，着力提高各项要素的水平和能力。
（一）改善粮食生产的基础要素条件
耕地、水资源和农田基础设施、生产装备属基础要素，在形成粮食综合生产能力中具有决定性作用。
1.确保粮食生产基础资源的供给能力
严格保护耕地资源和水资源，是保护和提高粮食综合生产能力的基础。
土地资源是粮食生产的根本。耕地是粮食综合生产能力的基础要素，耕地的数量和质量决定着粮食综合生产能力的高低。许多国家特别是粮食生产大国都一直特别重视耕地资源的保护。通过制定政策、增加投入等方式，扩大耕地面积，提高耕地质量，保护土地资源的供给能力。
（1）美国是较早推行耕地保护政策的国家。早在1933年，美国就把土地保护和农产品价格支持政策结合起来，补贴停耕土地进行种草种树。为了保护和提高土地质量，美国于1933年和1977年分别颁布了《土壤保护法》和《土壤和水资源保护法》，制定了“耕地储备计划”、“土壤保持计划”和“用地与养地结合计划”等一系列计划。
为了调控粮食产量和保护土地资源，有力地保证美国长远的粮食安全，美国采取了一系列措施。首先是加大投入，增强对耕地的保护。美国《2002年农业安全与农村投资法案》启动了一系列耕地保护计划，将2002～2007年6年内用于保护耕地的资金预算由1996～2002年7年的13亿美元增加到46亿美元。在水土流失严重的地区，实施“土壤保护储备计划”。鼓励农民短期或长期休耕一部分土地。短期休耕是为了控制产量，解决农产品生产过剩的问题；长期休耕主要是为了保持水土资源。政府规定农场主至少要停耕20%的土地，可以从政府手中得到相当于这部分土地正常年景产量50%的现金或实物补贴。休耕计划对保护耕地资源起到了积极的作用。在农（耕）地保护的实践中，美国广泛采用“土地评价与立地分析”系统（LESA），用以确立农（耕）地保护的类型和范围。
目前，美国己经形成包括立法、规划、税收等手段在内的农（耕）地保护综合体系。具体内容包括：1）划定农业区，规定区内仅能进行木材、谷物或其他植物生产；2）税收政策，对非农用地，按土地价值和土地收益双重收税，而对农地则减收税款，鼓励和保护土地私有者进行农业生产的积极性；3）政府出资购买土地私有者的土地发展权，限制农地的非农化利用；4）将农用土地划分为保护带和过渡带，只允许土地所有者在过渡带改变农地用途。
（2）日本人均耕地面积不足世界平均水平的1/10，耕地资源极其有限。为了保障粮食生产，日本政府首先大力促进土地开发和土地改良，以扩大耕地面积，提高耕地质量，完善粮食生产的外部环境。1949年，日本政府制定了《土地改良法》，建立了国家、县、农协三级组织的土地改良体系，利用日本河多、水资源丰富的优势，改、扩水稻生产，划定改良区，组建水利建设管理机构，设立专项资金，开始实施以改良水田灌溉、排水为中心的耕地、土壤改良政策。1952年又制定了《耕土培养法》，鼓励农户多堆肥、施肥，改善土壤结构，改造低洼地和酸性土壤。土地改良为粮食增产打下了良好基础，也为实现农业机械化提供了有利条件。
为了保护有限的耕地资源，日本在土地管理上采用分类管理制度，对土地分类定等，对耕地的购买及转用都做出了严格的规定。农用土地被分为一、二、三类。一类农地主要包括生产力高的耕地、公共投资进行改良的耕地、新开耕地等，此类农地除公共用途外不得转用；三类农地主要包括土地利用区划调整区域内的土地、上下水道等基础设施区内的农地，以及宅地占40%以上的街路围绕区域的农地，这类农地原则上可以转用；二类农地介于一、三类之间，可以有条件地转用。凡涉及农地转用的土地买卖，必须由都道府县知事或农林水产大臣批准。通过对农地的分类管理，日本政府有效地保护了农业用地。
（3）欧盟许多国家为了使耕地不被摞荒或挪为他用，规定对于无人照管或经营不善的农业土地进行征购和实施高土地税，或者如不出卖就必须出租，邻居有先买权和先佃权。如西班牙规定，“具有50公顷以上灌溉地的农场和具有500公顷以上旱地的农场，如果耕地不到面积的80%，产量不到正常的70%，可由国家剥夺其所有权”。法国规定，所有农场主都可以向法院诉讼，要求允许经营邻居2年以上未耕种的地产，在缺乏和解的程序时，法院确定租金总额。西欧其它一些国家也都有类似的规定。在立法方面，英国的《农村计划法》、法国的《农业指导法》等都是为有效保护农地而制定的。此外，欧盟国家还通过休耕补贴和环境保护补贴等手段鼓励农民进行休耕以及减少化学药剂的使用，从而达到保护耕地资源的目的。
（4）印度采取一系列措施切实保护耕地资源。为确保粮食生产的稳步增产，印度政府加强对现有土地资源的保护，并采取了很多措施防治水土流失、沙漠化等。例如因地制宜地将坡地改为梯田，并选用优良品种来提高产量；在土地边缘建立防护林以更好地保持水土；积极改造低劣的土地资源来提高土地资源的利用率等。印度政府还十分重视在水资源方面的投入。在农村水资源管理方面，印度政府制定了一项长期开发计划，力争实现农业用水的持续供应，以促进全国2/3以上缺水地区农业的持续发展。专门制定了国家水资源管理与分配方案，注意水利设施建设，包括水库、灌溉渠、排水设施建设等，以促进农村地区灌溉总量的增长和灌溉能力的增强，提高现有灌溉水资源的利用效率，增强农业抵御自然灾害的能力。第六个“五年计划”中规定拨款1216亿卢比用于灌溉和防洪。
2.建设农业基础设施
目前，国外农业基础设施发展的趋势是结构调整与技术革新。在国外农业基础设施建设过程中，各国政府都十分重视制定有关政策来指导这项系统工程的建设。其主要目的在于协调有关各方利益，调动建设者的积极性和主动性。各国所制定的有关政策大致包括投资政策、农业政策等方面。
美国农业之所以成为高度发达的商品化的现代农业，其根本原因就在于不仅重视农业物质基础设施，尤其是为农场生产提供大量社会化服务的产前与产后环节的基础设施的建设，而且特别重视农业社会基础设施的建设。美国大型灌溉设施都是联邦政府和州政府投资兴建，而中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，政府给予一定资助。农业技术进步在美国农业总产出增长中的贡献份额为81%，对劳动生产率增长的贡献份额为71%。这些成就，首先应归功于农业研究、推广、教育等社会基础设施的建设。
日本根据本国农业资源和农业生产的具体情况，在选择东北、北陆和北海道三地区作为商品粮生产基地建设的过程中，确定了以土地改良和水利化为先导、以资金投放作保证的方针进行重点建设，在农林水产业预算总额中农业基本建设投资占27.3%，迅速实现了农业生产的水利化，极大地提高了水稻单产和总产量。
印度政府高度重视水利设施建设，改变只强调大型水利工程的情况，从实际出发，加强中小型水利项目建设，投资少，收效快，利用率高，逐步形成了全国较完整的灌溉体系。制定了旱地农业发展战略，根据雨量分布的特点，把全国分为15个不同的气候区，并依据其土壤与生态条件最大限度地挖掘灌溉潜力。印度政府鼓励开荒和兴修水利，计划2009年前开发2500万公顷荒地和新增3500万公顷灌溉良田。其农业基础设施建设资金投入主要是通过三项具体的投资政策即增加计划投资政策、农业投入补贴政策和农业信贷保证政策来实现的。
巴西政府根据本国地大物博的特点，将公路、灌溉和仓储作为发展农业基础设施的重点，并取得了相当的成果。
澳大利亚政府规定农场主购买新设备、建储粮仓库、修筑堤坝、治理盐碱地等，政府给予18%的补助，同时对于农场水利设施、供电系统、燃油设备设施实行免税。
3.提高粮食生产的物质技术装备水平
技术装备水平是支持粮食生产的物质基础，包括投入品、物化技术和生产手段，是形成粮食综合生产能力的重要条件。
农业生产现代化水平的首要标志是机械化程度。由于人少地多，而且国家财力雄厚，美国率先走上了机械化的道路。随后，加拿大、日本、欧盟各国的农业生产过程都基本实现了机械化。农业机械技术解决了生产效率问题，大大提高了上述国家的农业生产能力。20世纪末期以来，发达国家的农业生产方式开始向自动化、智能化方向发展，并且注重对高效低耗型农业机械的研发和使用，追求环保效应。
20世纪80年代，发达国家将计算机、遥感技术引入粮食生产领域。利用计算机进行农业系统研究、开发和获取市场信息等大大便利了农业生产，引入专家系统进行田间管理得到较快普及。如以色列利用计算机控制滴灌和喷灌技术，节水达50%以上；美国、法国、日本的农用机器人已进入实用阶段。遥感技术在欧美国家已普遍用于自然资源调查、制图、环境预测、保护管理、天气预报及作物估产等方面，对粮食播种面积、土坡侵蚀和改良、病虫害防治等起到了重要作用。此外，欧美发达国家在农业生物技术开发和利用方面也取得了突出成就，在帮助缓解粮食安全、资源枯竭、环境恶化等问题中发挥了重要的作用。德国、加拿大等已成为现代生物科技农业的典型代表。
（二）重视粮食生产的支撑要素投入
保护和提高粮食综合生产能力，保障耕地和和水资源的供给、建设农业基础设施、改善物质装备是基础。在确保基础资源的供给能力之外，还要重视粮食生产的支撑要素投入。充足的资金投入、广泛的科技应用、良好的人员素质以及社会化服务等支撑要素在形成粮食综合生产能力中具有关键作用。
1.保证资金投入
由于发达国家普遍具有雄厚的经济实力，在粮食生产投入方面向来都比较充分。即便如此，无论是美国的新农业法，还是欧盟改革后的共同农业政策（CAP），都加大了国家对农业基础设施建设的投入力度。尤其是日本，为克服小农经济资金不足的弊端，政府对粮食生产实行财政支援，主要有补助金和长期低息贷款两种形式。补助金来源于国家预算拨款，主要用于农田水利建设补助、调整种植结构补助、粮食贷款利息补助以及购买粮食生产机械等现代化生产设施补助。日本政府还推出长期低息贷款解决农户生产资金紧缺的状况，其贷款制度有三种：一是通过债务担保形式，吸收各种银行资金投入粮食生产；二是按照国家粮食政策发展生产的农民，可利用农协的资金；三是政府通过金融机构直接发放贷款。
2.重视科技研发和推广
（1）强大的国家农业科研机构、国家对农业科学研究和推广的投资是国家粮食安全和提高国际竞争力的保障。农业是美国研究与开发长期投资的重点领域之一。美国用于农业科研的私人投资比重在整个农业科研经费中超过50%，其研究重点在于能直接应用于生产，具有市场潜力和高额利润的开发性研究上。对于没有直接经济效益但关系到未来科技发展的基础性研究和应用性研究则主要依赖于政府投资，主要方式是按照法令和条例由联邦政府拨款。美国联邦政府农业研究的投入有四种方向：一是对农业部研究机构农业研究局等的直接投人，占农业部投入的51%。二是依据各州农村和农业人口占全国的农村和农业人口的比例对各州的拨款投入，主要占农业部投入的30%，主要用于各州农业（包括畜牧业和林业）研究、学院的研究和推广以及合作推广体系的重点项目。三是竞争项目拨款，主要为国家研究计划和小型独立项目，占农业部投人的12%。四是特别项目拨款，占农业部投人的7%。美国农业科技体制具有投入主体多、组织形式活、成果转化快的特点。高科技在美国农业领域的广泛应用，得益于美国比较完善的农业科技体制。美国联邦政府对农业研究、教育和推广的投入比例一直比较稳定，研究投人占农业部总预算的2%～4%。
法国国家农业研究院的经费是由政府财政直接支持拨付的。1999-2002年政府预算以每年平均2.6%的速度递增，2002年为5.74亿欧元。此外，还有少量的来自地方公共部门、欧盟以及私人企业等其他研究来源的资金。荷兰政府每年对农业科研、推广和教育的投入约为30多亿荷兰盾，用于农业研究的经费占国家农业预算的25%左右，应用性研究经费的75%～89%来自农渔部的拨款，基础研究、战略研究和应用研究的60%来自农渔部，而农业科研中实际研究问题经费的50%来自农业企业和农民的投资。印度所有农业研究经费的60%由中央政府提供，邦政府提供约20%，其余来自私人企业和各种资助。
总体来看，国外在农业科技投入方面具有三个显著特征。一是农业科研支出占农业GDP的比例普遍呈上升趋势，但公共支出的增速趋缓。比较而言，发达国家在基础性研究方面的经费投入预算比例相对较高，而发展中国家在应用研究、开发研究方面的经费投入比例较高。二是农业科研投入呈现多元化趋势，农业科研经费由公共投资和私人投资共同分担，企业类科研投入的比重不断加大。三是公共和私人对农业科技投资分工明显。由于农业生产基础性研究投资额巨大，直接经济效益低而社会效益高，一般以国家为投入主体，特别是农业基础性研究和技术难以物化的、社会效益高于经济效益的应用性研究，以及农业发展战略和政策研究的经费多来源于财政预算和国家拨款。私人投资的范围主要集中在知识产权容易受到保护、市场潜力大、产品市场开放程度高、以产前和产后农业技术为主的应用性研究。
（2）粮食科技成果要转化为现实生产力才有意义，这需要进行有效的科技推广。发达国家农业科技成果推广率已达80%～85%，农业科技对农业总产值的贡献率高达80%，同时，科技咨询、信息咨询产业在发达国家的广泛发展也显示出其农业科技推广事业的巨大进步和发展。
很多国家都非常重视农业科技推广工作，并建立起完善、高效、稳定的组织体系。依据推广工作的主渠道，国外农业推广体系主要可分为六类：一是以政府农业部为基础的农业推广体系。日本、爱尔兰、意大利、泰国、菲律宾等国家都是采用以这种推广体系为主的体系。如日本1948年建立农业改良普及所（中心），由中央和地方共同出资，以中央为主管理。二是以大学为基础的农业推广体系。典型代表是美国。美国自1914年建立以州立大学为依托的合作推广体系以来，这一体制一直在稳定运行。三是一些商品生产组织或一些开发机构所附属的推广体系。四是非政府性质的农业推广体系。如日本、英国、法国等国农民协会、合作社等组织在政府的大力支持和协助下发挥着越来越重要的作用。五是私人农业推广体系。如英国、法国等的一些农药、化肥、种子生产企业为推销产品而成立的推销部。六是其它形式的农业推广体系。其中，以政府为基础的农业推广体系是农业科技推广的主导力量。
发达国家的农业科技推广法律法规健全，推广工作完全在法律的保障下开展。最典型的是美国和日本。美国的《合作推广法》颁布最早（1914年），也最完善；日本的《农业改良促进法》是美国《合作推广法》在日本的体现，但在推广的管理（如人员的配备、录用、设施建设、运行方针及制度等）上有更明确、详细的规定，从而依法保障推广事业的健康稳定发展。推广经费是各国的推广立法解决的核心问题之一，依法保障推广经费是推广事业稳定发展的基本保证。日本的法律还鼓励推广员深入基层工作，规定对完成任务的专门技术员每月发给月工资8%的津贴，对改良普及员，津贴为12%（但必须每月深入农户服务10天以上）；全年考核合格者，还发给相当于5个月工资的奖金。
此外，各国都十分重视对推广机构的管理，依据法律规定建立了完善的规章制度，确保推广工作有章可循，服务规范。其核心是保证推广员深入农户开展服务，充分履行职责。主要有三个方面：一是在分户、分片包干制的基础上，实行弹性工作制度，由推广员自主安排工作。二是实行周例会和月报告制度，既方便推广机构检查推广员的工作，也促进推广员之间相互交流。三是实行以农户评价为主的考核制度。
为了保障推广员能正常履行职责，国外非常重视对推广员的培训，包括定期组织短期培训、学术报告、研讨会等，并特别重视推广员之间的业务交流。中央（大国包括省州级）推广机构的基本职责之一就是组织系统的培训。例如，荷兰规定，推广员每年至少要参加1次短期培训班（1周），2年至少要参加1次长期培训班（2周），每4——5年要更换1次工作岗位，以便成为一专多能的“通才”。完善的规章制度和务实的管理确保推广体系全心全意为农民服务，以农民满意为最终目标。
3.农民教育和培训
农民教育主要包括以下五个方面的内容：①农业劳动者的实际劳动生产技术和经验；②农业劳动者掌握和应用农业生产资料的知识、技能及其熟练程度；③农业劳动者掌握与农业有关的科技知识；④文化知识；⑤经营管理的知识与技能。许多农业生产大国家从基础教育到专业教育、职业教育、技术推广、继续教育，有一套完整的教育体系，强调理论与实践相结合，注重生产与生活并举，有立法与相应的奖励政策措施，设有专门的管理机构和足够的经费，加上政府和社会的大力支持，使得农民的文化科技素质普遍较高。
（1）美国农民教育情况。自1862年公布“摩里尔赠地法”，以赠地形式建立州立农学院，强调理论与实践结合以来，美国农民教育已有140多年的历史；1887年公布“哈奇法”，明确了农业教育、科研、推广相结合的体系；1914年公布“史密斯—利弗法”，在全国开展农业职业教育和技术推广工作。与此同时，他们采取了一些做法：①不断更新农业专业训练，扩大农业知识的教育范围；②农业教育对象不只限于从事农业生产的人，而把产前、产后的从业人员都加在一起，向全民进行农业知识教育；③培养农民一专多能；④培养农民对市场变化趋势和市场需求的迅速反应能力；⑤培养农民竞争和创造精神；⑥加强农业教育与其他学科合作；⑦提高科技和管理训练的标准。
（2）法国农民教育情况。法国政府很重视农业教育，规定农民必须接受职业教育，取得合格证书，才能获得国家资助，享受补贴和优惠贷款，取得经营农业企业的资格。此外，每个县都有一所国立农业技术中学和1——2所农业技术培训中心，按学生不同年龄和文化程度，授以不同职业技术教育。另外每年的60万——70万中学毕业生，约有10%接受农业职业教育。政府和农会还利用广播电视及农业刊物等向农民普及推广先进技术。在乡村、农庄建立农业科学知识普及推广站，对农业劳动者进行扫盲教育。目前基本达到了每镇一所推广站，负责农业技术推广，实施技术培训，培训经费的65%由国家负担。
（3）德国农民教育情况。农业职业学校和专科学校实行企业与学校配合、理论与实践相结合的方法，对农民进行教育，由企业承担大部分费用和责任来提高受训者的技术能力。毕业后发给绿色证书（The Green certificate），获得经营农业的资格，可享受国家优惠贷款和支持。另外，还在全国举办各种专业技术培训班。
（4）日本农民教育情况。从明治维新以来就重视农民教育，举办农民夜校，农民补习学校。在农业学校或农场附近设农民培训班，农民讲习所等办法，对农民进行文化科技教育。全国共建立了53个县立营农大学校，还有农业改良普及所611个，普及人员1.2万多人，青年俱乐部4000多个，对普及与提高农民文化科技素质，活跃农村生活起到了积极作用。在日本，注重理论教育与实践相结合，农业高中规定实验、实习的时间必须不低于专业课总数的50%，在各县的农业者大学校里，实验、实习时间则高达总时数的70%～80%。实习的方法采取家庭实习和学校农场实习相结合的方式，收到了良好的效果。此外，日本还注重对农民进行终身教育，对已具备大学水平的农民进行继续教育。
综上可以看出，发达国家在加强农业教育和提高农民素质方面积累了以下经验：①政府通过立法高度重视农业教育，包括以立法确定农业职业技术教育的地位，增加教育投入、提供优惠待遇等；②多部门参与农业教育，官民合办，保证了师资和经费来源；③教学内容与方法的用户导向；④强调理论联系实际，加强技能的培养；⑤普遍推行“绿色证书制”。规定农民必须接受职业教育，取得合格证书，才能从事农业生产与经营。
4.建设社会化服务体系
农业发展的综合服务（或社会化服务）是一个庞大的领域，包括生产、流通、金融、保险等许多方面。欧、美、日等国家都支持发展农业合作社和其他中介组织，为农民提供各方面服务。其农业生产的社会服务已较完善，在产前、产中、产后都有较多的组织和团体，以不同的形式和方法为农业生产服务。如美国1个农民就有9个人在产前、产后各环节为其服务，仅农业推广的“志愿者”就达290万人；日本农协几乎包揽了农村的各项服务业（包括农资与农产品营销、加工，农村金融与保险、卫生、教育等），其专职从业人员达37万多人。
国外的社会化服务体系形式主要包括合作社、专业性服务公司、农工商联合组织和官方或半官方服务组织。其中，合作社是各国最普遍的形式，在为粮食生产者提供产前、产中、产后服务，帮助农民增收上发挥了重要作用。
（1）合作社。发达国家农业合作社形式多样，但在为农民提供各方面服务、保护农民利益方面都发挥了重要作用。日本的农协分为三级体制，即基层农协、县农协经济联合会、全国农协联合会（全农），为生产者提供组织生产、提供服务、代销农产品、教育培训和信用及保险等业务，同时代表农民与政府就制定农业保护政策和保护农民利益进行协调。美国、欧盟各类农业合作社也发展很快。总的来看，合作社的服务内容一般包括以下几项：一是提供资金信贷服务，例如法国信贷合作社为农民提供其贷款的90%左右的信贷资金。日本、瑞典、荷兰、卢森堡等国合作社的信贷也占多数。二是提供农产品收购、加工、销售服务。三是提供生资、科技以及植保方面的服务。在20世纪70年代，合作社向农民提供的化肥，美国占42%，瑞典占70%，挪威占60%，荷兰占50%。
（2）专业性服务公司。这是生产力高度发达、生产规模较大、专业化和商品化程度很高的国家比较多的服务形式。如法国最大的克来因汪茨本种子公司，拥有1500名工作人员、250公顷土地和若干子公司、试验站，每年提供的种子占国内市场的33.3%。
（3）农工商联合组织。主要有三种：一是工商企业与农场合为一体。二是工商企业以合同方式，与农场建立稳定的结合关系，使产、供、销相互协调。这是最普遍的一种形式。三是农场联合起来，兴办粮食加工、贮运、销售企业，这是目前的流行形式和发展趋势。在美国，农工综合体的产值和劳力在国民经济中的比重已占1/4，意大利占20%，英国也在10%以上。
（4）官方或半官方服务组织。各国大都由政府出资建立了科研、教育、推广一体化的科技服务体系。以外向型农业为主的国家，如美国设立了“国外农业服务局”，为农场主出口产品提供信息、咨询、展销或直接推销等服务。还有一些国家在政府与农户、合作社之间设立了一种半官方咨询服务组织。这种服务组织由政府出资兴建，在全国设分支机构，上挂政府，但不完全受政府领导；下连农民群众，但不搞行政命令，而是根据政府意图开展农民需要和愿意接受的服务，很受农民欢迎。
（三）完善粮食安全的保障要素
粮食综合生产能力的保障要素主要包括对粮食生产供求关系的宏观调控和提供支持政策以及建立保险保障机制等。尤其是扶持政策在形成粮食综合生产能力中具有保证作用。
1.对粮食生产和供求关系进行宏观调控
（1）制定粮食产需计划。世界各国尤其发达国家，均将总量平衡与品种结构平衡作为国家对粮食宏观调控的一个首要目标。美国、加拿大、欧盟各国、日本均制定粮食产需计划，以需定产，合理安排每年的生产量。美国粮食干预政策主要包括：实行播种面积和销售配额；实行农产品加工许可制度；提供农产品出口补贴；发放无追索权贷款；签订自愿销售协议等。欧盟对粮食市场的干预主要表现在对国内的干预价格、对外的门槛价格及对粮食出口的补贴。加拿大则进行严格的粮食市场管理，对经营谷仓有严格的审批条件，每年对从事谷物经营的农民进行资格鉴定，实行资质管理。日本对国内粮食的生产和流通实行高度的计划管理。政府每年由农林水产省根据大米年实际供求变化下达稻谷种植面积计划，利用休耕来减少产量，调整粮食种植面积，以保持大米总供求基本平衡；政府建立粮食储备制度，储备规模以150万吨为基础，上下浮动幅度为50万吨。在收获期前5～6个月，由上至下（农林水产省→县→市镇→村→农户）通知拟收购数量。至收获前2～3个月由农户根据实际情况向上申报收购数量，最后汇总至农林水产省，农林水产省再根据全国农户申报的情况适当进行调整，而后正式下达收购指标。
（2）提供法律保障。发达国家还通过法律来保证粮食生产的健康运转，首先是将国家对农业的调控意志转化为农业法规，政府依据农业法规对农业进行宏观调控。各个国家在长时间中都制定了比较完备的农业法律体系。如美国有《农业法》、《食品、农业资源保护和贸易法》等近百部农业法规，日本有《农业基本法》、《农村中央金库法》等200余部农业法规。加拿大和澳大利亚同样具有完整和健全的法律体系。粮食法律的作用体现在三个方面：一是通过立法实现对农产品价格支持，稳定和提高粮食生产者的收入；二是通过实施一些有关农产品价格补贴和生产控制、加强生态建设、维护正常市场秩序的法律法规，来有效地保护公众利益；三是通过粮食立法，在参与世界粮食贸易中保护国家及粮农的利益。
发达国家的粮食法规普遍具有以下三个特征：①权威性。立法程序相当严格，法律要经过反复辩论、讨论、会商、修改才可颁布，正式颁布的法律民众认可度大，权威性相当高。②稳定性。西方国家有的农业法律长达一二百年的历史，至今仍然使用。③操作性。如美国在1977年出台的《农业法》规定：有无追索权贷款项目、农户自储农产品项目、目标价值补贴项目、灾害补贴项目等，并对每一具体项目又作了很详尽的规定。
（3）发挥行业协会作用。日本的农协举世闻名。90年代，日本全国共有综合农协近4000个，农户加入农协的比例达100%。日本农协在粮食流通中的主要作用是：①协助农民安排种植计划。农协根据历年农产品销售情况、进出口形势和政府对农业的政策、方针及工农业需求预测，逐级向农民提出种植计划，只要农民接受了计划，收获后的粮食由农协保证推销。②粮食集货。日本农户经营规模小、零散度高，与粮食大流通不相适应，通过农协集货才能保证市场上粮食的供应。③向农民提供服务。农协不仅为农民安排粮食生产和上市时间，而且要提供粮食加工、仓储、运输等服务，还要为农民传递粮食市场行情信息。日本农协的存在，有效地实现了政府与农民的沟通，保护了农民利益和粮食生产积极性，对国内粮食供求平衡发挥了重大的作用。
2.粮食市场体系
完善的粮食市场体系对整个粮食供求平衡起着积极的作用。发达国家对粮食流通的管理和调控方面具有以下特点：
（1）充分发挥市场机制配置资源的作用，政府利用经济和行政手段对粮食进行调控。美国、欧盟都对粮食实行强有力的政府干预政策，日本则通过计划手段管理粮食生产和流通。
（2）健全法律体系，利用法律手段对粮食实施有效管理。在市场化条件下，政府充分利用法律手段管理粮食流通，是发达国家普遍的做法。日本出台新粮食法，为政府管理和调控粮食提供法律依据；欧盟出台了一系列农业和粮食法律法规，规范各成员国粮食流通，以保持共同农业政策的统一性；美国、加拿大和澳大利亚同样具有完整和健全的法律体系。
（3）政府支持发展农业合作社和其他中介组织，为农民提供各方面服务。日本农协是支撑粮食流通的重要组织基础，欧美的农业合作社是农民直接参与粮食流通的一种重要形式。与大粮商、加工商相比，合作社在收购农民粮食、就近提供服务，帮助农民进入市场等方面具有优势。目前，美国有近2000个谷物合作社，控制了国内谷物销售的40%，并提供总出口量60%的谷物。在美国的农民经济合作社、日本的农协、澳大利亚和加拿大的小麦局中，都有强大的粮食中间商组织，而且是以农民为主体，政府积极组织引导、培育，逐步推行粮食销售的代理制或利税返还制。
（4）自由购销。美国竞争性的粮食流通主体除了合作社，还有各种类型的私人粮商，一些农场主、私人乡间粮仓、食品加工商、饲料加工企业也直接参与粮食流通。在粮食购销批发方面，英国实行自由的粮食政策，粮食批发市场发达，农民种植品种、购销对象都由自己决定，中间商可以自由进入粮食市场进行购销活动，政府并不进行过多干涉。日本的新《粮食法》明确了民间流通方式作为流通方式主体。
由于粮食的特殊性，无论是粮食短缺还是过剩的国家，都曾经采取过甚至目前还在采用部分管制性的措施，但市场化是共同的发展趋势。例如，从20世纪20年代开始到20世纪90年代末期的半个多世纪，日本的粮食流通体制经历了“自由买卖——国家统购统销——流通双轨制——市场化”这样一个演变过程，由政府直接管理转向了间接管理，并形成了对粮食供需较完善的宏观调控体系。
3.补贴政策
由于粮食安全具有公共产品属性，当今世界许多国家，特别是发达国家，都对粮食生产长期给予不同方式和不同程度的支持。其中，补贴政策是目前各国广泛采用的措施之一。
（1）美国主要采用直接补贴和反周期支付（Counter-cyclical payment）政策。2002年，美国制定新农业法案，对原有的直接补贴政策进行了调整和改革，加大了补贴力度。其直接补贴的对象主要为种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的产量进行直接收入补贴。具体计算方法是：支付额=补贴率*基期面积*85%*补贴单产，新法案的基期面积是1998～2001年4年的平均值，补贴率由农业法案规定，一定几年不变。农户获得的补贴只与基期的产量和法定的补贴标准有关，而与当期实际生产什么和生产多少没有关系，也与当期价格无关。美国的这种直接补贴是最典型的脱钩补贴模式，总额计算和操作过程很简单，不需要调查农民的土地面积和单产。
美国反周期支付政策的前身是“市场损失补贴”（1998～2001年）。“市场损失援助”是为了弥补市场价格的变化给农民造成的损失，每年对农民进行的额外补贴。2002年新农业法案将这一措施改为反周期支付制度，主要按照事先确定的目标价格和实际的有效价格之间的差价作为反周期支付率对农民进行补贴。其中，目标价格是按照有关规定事先就已确定，有效价格是指市场价格和贷款率的较高者再加上直接补贴。当有效价格等于或大于目标价格时，不进行反周期支付，当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。计算公式为：反周期支付总额=反周期支付率*反周期支付单产*基期面积。其中，支付面积与支付单产是根据基期情况确定的，与当前的面积和产量没有关系，而支付率与当期的市场价格有关。反周期支付属于部分脱钩补贴模式。
此外，美国还十分重视对农业给予灾害补贴。通过特别灾害援助计划，对因遭受自然灾害而造成的收入损失进行补贴，以帮助受灾对象稳定收入以及恢复生产。
（2）欧盟实行的是对农民的直接收入补贴政策。主要对粮食生产者实行作物面积补贴和休耕面积补贴。此外，环境保护补贴也是欧盟的重要补贴政策之一。
作物面积补贴与产量脱钩，软粒小麦、硬粒小麦、大麦、燕麦、黑麦、小黑麦、高粱、谷子、荞麦和玉米都属于欧盟规定的可以享受作物面积补贴的粮食作物。但不同地区、不同作物之间每公顷面积能够获得的补贴额不同。享受补贴权利的土地面积按基础面积计算。基础面积是1989、1990、1991三年的平均值（分作物品种），确定后不变。实际面积越大，超过基础面积的比例越大，每单位面积所能享受到的实际补贴额就越少。欧盟直接补贴政策的基本原理很简单，但对各种情况规定的十分详尽，具体操作方法十分繁琐。
休耕面积补贴主要是在粮食供给过剩时期，对于符合休耕条件的农户按休耕面积给予直接补贴，以此来保护耕地和保持粮食综合生产能力。
此外，欧盟还采取环保补贴制度，对于在农业生产中自愿减少化肥、除草剂、杀虫剂等化学药剂施用量而遭受经济损失的农民，政府给予最高每公顷250欧元的补贴。欧盟采取的环保补贴措施对耕地质量的保护、保持粮食综合生产能力发挥了重要的作用。
（3）日本在1995年颁布和实施了新粮食法，实施各种直接或间接的补贴政策。具体补贴方式主要有农户直接支付制度、稻作安定经营对策、自然灾害补贴等。
日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的《针对山区、半山区地区的直接支付制度》，旨在通过对当地农民实行直接收入支付，弥补山区与平原地区生产成本的差异，调动山区农民的生产积极性，杜绝山区耕地的抛荒现象。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80%，具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。最终的目标是将其生产力水平提高到邻近的非补贴对象区的水平。该制度补贴的地区是有客观标准的条件不利地区，并且补贴的额度控制在一定的范围内，不超过地区由于条件不利所遭受的损失，因此归属于WTO“绿箱政策”中的地区援助措施，从而回避了WTO“黄箱政策”的限制。
日本的稻作安定经营对策制度主要用来补偿农民因价格下跌带来的收入损失。补贴的资金来源于政府和农户共同出资建立的稻作安定经营基金，其中农户按大米基准价的2%出资，政府按6%出资。在粮食价格下降时，稻作安定经营基金负责对完成政府规定粮食生产任务的农民进行补贴。补贴的具体方法是根据前3年的自主流通米价格平均数算出基准价格，然后从稻作安定经营基金中支付当年实际价格与基准价格差额的80%。这种做法具有农业收入保险的性质，又不违背WTO规则，有效地保持了种粮农户收入的稳定。
为提高农民的承灾能力，减轻自然灾害对粮食生产能力和农业发展的不利影响，日本制定了自然灾害补贴政策，主要对遭受自然灾害破坏的公共基础设施、农业设施以及农地进行补贴。
（4）加拿大也对谷物生产给予价差补贴。联邦政府对小麦局的首期付款给予担保。小麦收购时，小麦局的谷物公司首先按预计销售价的75%向农民付款，小麦销售后，扣除市场销售费用支出，盈余全部返给生产者；如果销售价过低，小麦局出现的亏损，则由联邦政府提供补贴。澳大利亚也采取了类似的政策保护小麦生产者的利益。
从各国的实践可以看到，发达国家为保证粮食安全，都采取了补贴政策。其中，直接补贴政策由于自身的许多优点以及外部环境的推动，成为许多国家支持和保护农业的主要方式。就补贴模式而言，发达国家一般更倾向于脱钩补贴模式，但也有一些国家或地区部分保留了挂钩补贴模式。例如，2003年欧盟共同农业政策（CAP）改革的核心内容是建立不挂钩的单一的直接支付制度，但为保证粮食生产不荒废，保留了部分产品的挂钩支付，规定谷物和其他作物可保留25%的挂钩支付。
从发达国家实施补贴的过程来看，有几点共同之处。首先，补贴对象主要是生产者。只有对生产者进行直接补贴，才能直接调控粮食种植面积，促进粮食生产；其次，补贴力度要达到一定水平。只有补贴金额达到一定水平才能起到激励作用；第三，粮食补贴的做法尽管与WTO的精神不一致，但都努力使补贴的具体操作符合WTO的规则。
4.价格政策
价格保护政策主要目的是在国内市场上保护农业生产者利益，稳定农民收入，稳定粮食市场价格。
（1）美国采用的是支持价格政策，目的是为农民提供一个最低保证价格，以保护农民的利益。该项政策的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司（Commodity Credit Cooperation，简称CCC），主要工具是无追索权贷款。无追索权贷款是农产品信贷公司给参加农产品计划的农场主提供的为期10个月的短期贷款，并以每单位重量粮食可以得到的贷款额度作为贷款率。农场主可用农产品作抵押，向农产品信贷公司申请贷款。到贷款到期日，如果市场价格高于信贷价格，则农场主归还贷款及利息；如果粮食市场价格低于贷款率，则农民在贷款到期时可以不必归还贷款，而是将粮食交给农产品信贷公司。贷款率实际上是一种支持价格，通过这项政策保证农民所得到的价格不会低于贷款率，以此来保护农民种粮的积极性。1996年，支持价格政策得到了进一步的完善。农民在市场价格低于贷款率时，不仅可把粮食交给农产品信贷公司，也可以按市场价出售，然后按市场价与贷款率之间的差额获得贷款差额补贴。所以，新做法不仅保证了农民的收入，减轻了财政负担，而且也不会影响粮食的市场价格。
（2）欧盟对内主要采取干预价格政策，对外实行贸易保护政策。欧盟的干预价格是一种保护价格。当粮食市场价格低于干预价格时，农民可以在市场上出售粮食，然后从欧盟设在各成员国的农产品干预中心获得市场价格与干预价格之间的差额补贴；另外，农民也可以将粮食直接按干预价格卖给农产品干预中心。对同一质量的同种谷物产品，干预价格水平相同。支持价格政策确保了在粮食市场价格下跌时农民能够得到一个最低价格，保证农民收入，提高农民的种粮积极性。
欧盟对外的粮食市场政策主要是差价关税和出口补贴。差价关税是对进口粮食征收的一种调节关税，其目的在于使世界市场的粮食无法以低于门槛价格的水平进入欧盟内部，从而保护内部粮食生产者的利益。出口补贴的目的在于鼓励出口以消除粮食过剩，其数额和幅度主要是根据内外部粮食市场的情况进行调整。
值得注意的是，近年来欧盟对其共同农业政策（CAP）进行了系统改革，新的粮食发展政策有所变化，减少了价格干预，过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到以价格和直接补贴为主的机制。新的农业政策努力通过降低价格支持水平保障欧洲农业的国际竞争力，同时更加强调食品安全和突出环境保护。
（3）日本小农经济占主导地位，规模小、资金少，很难根据市场需求调整生产结构，而且日本自然灾害频繁，对粮食生产影响极大，若对农产品价格完全放开，就不能保障粮食安全，从而威胁整个国民经济，因此，日本政府通过直接或间接的手段干预粮食价格。为稳定粮食价格，规定上限和下限价格，政府通过收购和出售粮食调节市场上的供求关系，使价格稳定在规定的幅度以内，保证生产者和消费者双方利益。
5.粮食风险防范机制
（1）保险制度。建立农业保险制度是世界各国保护粮食生产的又一重要手段。由于粮食生产是在自然条件下进行的，粮食生产者不仅要承担市场风险，还得承担自然风险。目前，世界发达国家越来越重视因自然灾害带来的损失和影响，纷纷建立粮食灾害保险制度。美国、加拿大、日本等发达国家的粮食作物保险制度在稳定生产、保障农民利益方面起了积极的作用。总的来看，国外农业保险制度主要有以下特点：
一是有健全的法律和运作规范，并建立由政府管理的农作物保险公司。大多数国家在建立和完善农业保险制度发展过程中，自始自终都注重运用立法的方式规范农业保险。如美国1938年就颁布了《联邦作物保险法》，并依法建立了联邦农作物保险公司（FCIC），为商业保险机构提供再保险，降低商业保险机构参与农业保险的风险，调动其积极性。
二是政府对农业保险给予政策和资金上的支持，使之有别于一般的商业保险业务。各国普遍采取的作法是对农业保险给予不同形式的财政补贴。日本政府对农作物保险的保费补贴为50%～70%，并提供部分行政开支费用；美国向农业保险提供20%～30%的保费补贴，并承担经营农业保险的保险公司全部或大部分管理费用。政府对投保的农场主给予相当于保费50%～60%的补贴，使农场主只需支付很少的保费就能参加农业保险。加拿大农作物保险的投保金由农民、加拿大联邦政府和省政府共同负担。此外，加拿大政府还为生产者建立净收入稳定账户，每年由政府和生产者对等投入保险金，具体是生产者按指定农产品净销售额的3%投保，联邦政府和省政府各投入2%和1%。
三是从农作物的单一保险逐渐过渡到综合保险，承保农作物的种类越来越多。美国联邦农作物保险公司的承保范围几乎覆盖所有粮食作物。加拿大保险公司共为43种农作物提供保险，保险范围几乎覆盖所有的农产品，对干旱、水灾、霜害及病虫害等都予以保险，生产者可选择50%、70%或80%的保险金额。
在推动农业保险业发展的同时，发达国家也十分重视对农业给予灾害补贴。美国通过特别灾害援助计划，对因遭受自然灾害而造成的收入损失进行补贴，以帮助受灾对象稳定收入以及恢复生产。灾害援助政策向平均产量损失超过50%的农民提供受灾补贴，补贴额为受灾作物当年目标价的60%。加拿大建立了农业收入灾难救援基金，用于对生产者因无法控制的因素造成收入大幅度下降时提供援助。
作为发展中国家的印度也在农村建立了一套农业生产保障体系，为那些因自然灾害而遭受损失的农民提供适当补偿，加强农业生产风险管理。其中农作物保险作为一种减少风险的策略，需要政府在启动阶段投入补助金。印度的农业风险保障体系还包括建立粮食缓冲储备、提供粮食补助金等。有些风险管理是农场行为和政府行为交织在一起的，如灌溉的改善，对土壤保护的投资，都能减少单产变动和价格风险。仓库设施的改善，包括农户的仓库，也有助于平衡消费，应对突如其来的风险。
（2）粮食储备制度。粮食储备制度是国家粮食宏观调控的重要手段，在抵御自然灾害、平抑粮价、稳定粮食市场秩序等方面发挥着重要作用，有利于促进粮食生产的稳定发展。
美国采取的是“委托代储”的粮食储备制度。美国的粮食储备制度与支持价格政策关系密切，粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司。当市场价格低于贷款率时，农民可以将粮食交给农产品信贷公司，这部分粮食就形成储备；如果在市场价格高于贷款率时，政府需要增加储备，就从市场上购买。农产品信贷公司实行“委托代储”，粮食储备任务主要由政府委托那些技术设施、卫生条件较好的商业性粮食储备企业来执行。粮权属于政府，政府支付储存费用以及在储备过程中发生的一切费用，包括损耗和亏损等，接受政府委托代储任务的仓储企业必须按照政府的指令行动。
日本将其粮食储备法制化。在确定粮食储备规模时，日本政府主要考虑以下三个因素：一是储备所需的保管费和政府承受能力；二是考虑储备量对市场供求、价格形成的影响；三是考虑可能发生的自然灾害而导致的歉收程度。储备粮源为政府收购米和进口米。为有效调节国内市场，政府确定了储备运用方针，包括储备数量、计划上市数量及政府收购数量。在保证储备水平合理方面也采取了如下措施：一是调整政府大米的收购，由政府根据国内生产的年成丰歉，决定是否抛售或增加储备，通过调整储备以抑制粮价的暴涨暴跌；二是把一部分超储备规模的粮食用于国际援助等。
美日等国特别重视通过法律手段对粮食储备进行管理。早在1916年国会就通过了《美国仓储法》，根据该法又制定了《粮食仓储条例》，对粮食仓储许可证、仓储保证金、仓储存单仓储商的责任和粮食检验、称重、分级等一系列具体操作，都有非常具体的规定；日本也实现了粮食储备法制化。
（3）粮食安全预警系统。粮食安全涉及生产、流通、库存、消费等多方面的基本情况。要做出正确的生产与贸易决策，就必须及时、准确、充分地掌握有关信息。
美国的粮食信息采集网络是所有国家中最为完备的。美国利用遍布全球的使馆、卫星监测系统、航空航天与定位观测技术和国际组织，收集各国气候、灾害、粮食价格、面积、单产、贸易、库存和政策等信息，及时反馈给农业部及相关数据分析部门，以此建立其粮食安全预警系统。美国设立了专门从事全球性粮食分析和预测研究的机构，它们可以无偿利用政府部门采集的各种信息和数据，对全球各种农产品的生产、消费、储备、贸易和价格变化进行模型分析和预测。其服务对象包括美国企业界、政府和农场主。
此外，美国和日本还利用期货市场来发挥粮食安全系统的预警功能。美国芝加哥期货交易所每天的粮食合约交易量达100万手，其价格作为国际贸易的基准价格，引导着世界范围内的粮食生产、收购、仓储、运输、贸易、加工和消费，发挥着粮食市场价格“风向标”的作用，国内农民也可以根据期货市场基准价格信息来调整自己的种植结构。日本东京的谷物交易所是世界上第二大粮食期货交易所，每天的粮食合约交易量达5万手。日本农民可以根据东京谷物交易所秋季到冬季的粮食价格制定第二年的播种品种和面积。