内容提要：粮食安全是大国政治经济自立的基础。中国20世纪90年代后期进入新阶段以来，粮食安全总体水平先趋紧后变松。粮食产出的主销区地位不断下降，平衡区地位基本稳定，主产区地位持续上升。稻谷、小麦波动态势接近，同玉米有别。粮食库存逐渐减少并趋稳，存粮质量上下波动。粮食进口的波动决定于小麦，出口的波动取决于玉米。粮食安全的敏感区域为主销区，敏感品种为大米、小麦，薄弱环节在流通，重点人群为低收入人口。今后中国粮食安全面临的主要挑战为：水资源短缺约束日益凸现，耕地资源数量不断减少、质量下降趋势凸显，科技服务能力较弱，两岸形势及周边领土争端可能对粮食进口运输构成潜在威胁，WTO多边贸易体制的软约束力难以保证中国粮食进口的可获性。今后粮食供求平衡的压力将持续加大，稻谷将演变为粮食供求平衡最复杂的品种。
进入21世纪以来，中国粮食生产连续减产，从上个世纪末的5亿吨减至2003年的4.31亿吨。同期世界粮食也呈减产趋势，库存不断下降，国际市场粮价上扬。于是，2003年秋季后中国粮食价格持续大幅度上涨。莱斯特·布朗的“谁来养活中国”的警钟再次敲响，引发政府决策层和社会各界对中国今后粮食安全的深层担忧。2004～2006年中国粮食产量连续三年持续增长，粮食安全的近忧业已解除，但粮食安全的基础并不牢固，粮食综合生产能力依然偏弱。在全球化逐渐加深、耕地持续减少和粮食生产成本不断上升的趋势下，究竟中国目前的粮食安全状况如何，未来发展趋势怎样，对这些问题的回答，是制定中国粮食安全中长期发展战略的基础。近则有利于应对变幻莫测的两岸局势和中美日国际关系，远则为建立和谐社会、全面实现小康社会目标奠定牢固的粮食安全基础，其意义深远而重大。
新中国建立后，国家粮食安全水平波动较大。从1949年到1958年粮食总产量呈直线型增长，由1.13亿吨增加到1.98亿吨。1958-1978年受“大跃进”和“文革”的影响，粮食总产量仅增加了1.07亿吨。1978-1984年因实行家庭联产承包责任制，粮食总产量从3.05亿吨迅猛增加到4.07亿吨。1985年后粮食生产进入波动徘徊期，直到1989年才恢复到1984年的水平；1990年因上年粮价高涨刺激，总产达到4.46亿吨。1991年后，国家实行了粮食流通体制改革，各地纷纷放开粮食销售市场；1993年后，国民经济快速增长，出现了严重通货膨胀，粮食市场价格大幅度上涨。于是，国家从1993年也开始连续大幅度提高粮食收购价格，农民种粮积极性由此高涨。1996年粮食产量攀升到5亿吨新台阶，1998年粮食总产量达历史最高水平5.12亿吨。至此，中国粮食出现了供给大于需求，粮食库存大幅度增长，粮食安全保障水平上升到历史新台阶。但从1998年以后，中国粮食供求又进入了一个新的变动周期。
（一）粮食生产持续下滑后又连续增长，国内产需缺口靠库存和进口弥补
1.粮食总产逐渐降至低谷后又连续增长，各品种和地区间的产量变动不同步
一是粮食总产及主要谷物产量持续下跌后又逐年增长。自从1996年中国粮食总产突破5亿吨、1998年创历史新高后，社会舆论普遍认为中国粮食生产已经过关。此时，各级政府为了减少库存压力和财政补贴负担，支持粮食生产的政策减弱。在供大于求的形势下，粮食市场价格连续下跌，农民生产粮食的积极性一再受挫。于是，粮食产量开始不断下滑。从1998年的5.12亿吨几乎连续下跌到2003年的4.31亿吨，年平均减产1741万吨，年均降幅3.4%。因2003年粮食产需缺口过大，加之连年挖库存以实现供求平衡，导致粮食供求格局发生变化。2003年10月后粮食价格大幅上涨，一直持续到2004年上半年。从2003年末开始，在政策好、粮价高、人积极、天帮忙共同作用下，2004年粮食生产一举扭转连续5年下滑趋势，并于20世纪80年代后首次出现连续三年增产，2006年已攀升到49746万吨，比2003年增长15.5%。但是，这一产量比1998年的最高纪录还少1484万吨，仍未达到历史最高水平。由于1998年以来大豆和薯类的产量比较稳定，大约保持在5100万吨左右，这使得稻谷、小麦和玉米三种主要粮食品种的产量变动趋势，基本与粮食总产量一致。
二是稻谷、小麦产量呈单谷底波动，玉米则为双谷底波动。1998-2003年，稻谷连年减产，从19871万吨减到16066万吨，减幅为19.1%，年平均减产4.2%；到2005年稻谷产量逐步回升至18059万吨，比2003年增长12.4%，仍比最高记录（1997年）少2014万吨。小麦产量在1998——2005年间也经历了直线下降——略有回升的发展轨迹。产量从1998年的10973万吨减少到2003年的8649万吨，减少21.2%，年平均减产4.6%；到2005年小麦产量回升至9745万吨，比2003年增长12.7%。玉米产量先从1998年的13295万吨锐减到2000年的10600万吨，减幅20.3%，年平均减产10.7%。2001～2002年反弹后，2003年又下跌，2004年再次反弹，2005年达到破纪录的13937万吨，比1998年的历史记录还高642万吨，增长4.8%。比较而言，小麦波动幅度较大，稻谷与小麦波动形态相近；玉米变动呈波浪型且幅度较小，这与饲料粮和工业用粮需求弹性大、市场消费呈增加趋势有关。
三是粮食主销区地位不断下降，平衡区地位基本稳定，主产区地位则持续上升。1998～2003年，尽管全国粮食总产量持续下降，但不同地区的粮食产量减幅不同。2003年与1998年相比，粮食产量降幅最大的地区为主销区，其次为主产区和平衡区，降幅分别为34.4%、15.8%和6.5%。因此，粮食减产速度由快到慢分别为主销区、主产区和平衡区，年平均减产分别为8.1%、3.4%和1.3%。三类地区稻谷、小麦和玉米三种主要谷物的产量降幅和减少速度的顺序与粮食一致。正因为主销区粮食的减产速度最快，致使三类地区的粮食地位发生了变化。1998-2003年，主销区的粮食和谷物产量比重明显下降，平衡区的比重明显上升，主产区的比重略有提高。到恢复期的2005年，与低谷期的2003年相比，主产区、平衡区的粮食产量显著回升，比2003年分别增产7.7%和2.6%，主销区未增长；主产区、平衡区谷物产量增幅和增长率与粮食基本一致，年均增产分别为8.7%和3%，主销区基本不变。2005年主产区的粮食和谷物产量比重比2003年显著上升，平衡区和主销区的比重略有下降。综合1998-2005年情况来看，近年来粮食恢复性增长的贡献主要来自于主产区，粮食生产进一步向主产区集中，平衡区地位先升后降，基本不变，主销区地位大幅下降。主要原因在于主销区在工业化和城镇化的推动下，大量征占用耕地，主动将粮食生产调整为经济作物；而主产区迫于供过于求的市场压力被动减产，平衡区特别是西部地区为保证本地区刚性增长的粮食需求，除了退耕还林而主动减少粮食生产外，基本保持了粮食生产。
3.粮食库存波浪型下降并趋稳，存粮质量先降后升
1998～2001年粮食库存上下波动，高低相差3300万吨；之后持续下降，2004年比2001年粮食库存减少40%强，年均减少库存16.5%；2005年同比增长7.0%。库存下降的速度前快后慢并趋于稳定。2001-2003年，库存年均减少17.6%；2003-2005年，库存年均减少4.3%，后两年库存下降速度不到前两年的1/4.1998-2001年，因粮食产不足需，可轮换的库存粮不多，使得库存粮质量不断下降。据有关部门调查，2001年3月末，全国陈化粮 和超期储存粮合计占库存粮食的29%。2004年粮食库存质量开始提高，陈化粮明显减少。据国家有关部门2004年对东三省等15个省（区、市）的133个国有粮食购销企业抽查发现，中央储备粮的质量合格率为90.3%，未发现陈化粮；地方储备粮的质量合格率为78.9%，有少量陈化粮，占3.6%。
（二）粮食总需求刚性增长，口粮和饲料粮消费比重反向变动
粮食总需求的调查统计和测算比总供给困难得多，一些数据只能是大致估算。因不同部门和专家所用方法和统计口径不同，许多同一时期不同用途的粮食需求数据差别较大，但总体趋势和基本结构大体一致。粮食总需求包括国内消费、出口和库存，考虑到中国库存数据的保密性和每年轮换库存相对稳定，故此处不分析库存需求。
1.国内粮食消费基数庞大，数量增长平稳
受人口增长、养殖业发展和工业加工需求拉动，新阶段以来中国粮食消费一直呈稳步增长趋势。1998-2005年中国粮食消费从46475万吨增加到49775万吨，年均增长0.98%，粮食消费量保持平稳增长态势。其中，居民口粮稳中趋降，饲料用粮和工业用粮小幅增长，种子用粮由于播种面积减少和科技含量的提高，每年用量呈减少趋势。
农村口粮的减少大于城镇口粮的增加，导致全国口粮消费逐年递减。尽管中国人口不断增长，除了1998和1999年新增人口超千万之外，2000年之后每年人口自然增长在770万～960万人之间，且呈递减趋势，由于人均口粮消费递减，使得全国口粮消费不增反降。2005年比1998年全国人口净增5995万人，但口粮消费却减少4519万吨，年均递减2.9%。从1998年到2005年，随着新阶段城市化速度加快，城镇人口增幅（35.1%）快于其人均口粮减幅（-11.2%），城镇口粮消费增长了720.9万吨，增幅为20%，年均增长2.6%；相反，随着乡村人口（减少10.4%）及其人均口粮（减少16.5%）的双重下降，农村口粮消费减少了5240万吨，减幅高达1/4，年均递减4.1%。
2.稻谷和小麦出口比较稳定，谷物类粮食出口波动取决于玉米
1998-2003年，中国小麦出口量快速上升，从27万吨增至251.4万吨，年平均增长56.2%；2004——2005年直线下降至60万吨，降幅达76.1%，但仍比1998年多33万吨，总体仍呈增长态势。1998-2005年，大米出口波浪型下降，从375万吨减少到69万吨，年平均递减21.1%；玉米出口呈波浪型变化态势，与主要谷物出口趋势基本一致。1998-2003年快速上升，从469万吨增加到1639万吨，年平均增长28.4%；2004年急剧下降至232万吨，2005年小幅回升至864万吨，虽比2003年下降了47.3%，但仍比1998年高395万吨。由于玉米出口量占三种主要出口谷物的比重很高，例如2003年玉米出口占主要粮食出口的76.1%，玉米出口的走势基本决定了主要谷物出口的走势；况且大米出口只是稳中有降，而小麦出口也大体缓升，因此主要粮食的出口波动就随玉米出口波动而波动，从低谷的871万吨增加到高峰的2152.4万吨，年平均增长19.8%。谷物主要是玉米出口的波动，取决于政府根据粮食产量而采取的相机抉择性干预。玉米丰收后过剩，政府为了减轻粮食库存积压负担，加入世贸组织前采取出口补贴，入世后又采取其它鼓励出口的措施，致使玉米出口增长；一旦国内玉米短缺，减少出口鼓励，玉米出口随之减少。
（三）粮食供求总体呈紧平衡运行，粮食安全压力发生波动
1.粮食产需缺口波动大，播种面积与市场价格和政策激励密切相关
在1998-2005年期间，只有1998年和1999年粮食生产超过当年消费需求，但从2000年开始，产消缺口呈拉大趋势，从1627万吨扩大到2003年的5730万吨，年平均扩大52.1%。4年累计缺口达13122万吨，这些粮食产需缺口主要靠挖用1991-1999年的累计结余库存来解决。2004年后粮食恢复性增长，2005年产消缺口缩小到1373万吨，比2003年缩小76%。因大豆缺口大，粮食总体仍保持产不足需的格局。
面积的变动主要受政策和市场价格的影响。2003年前的减产主要受到农民主动压缩种粮面积、政府鼓励农业结构调整和退耕还林等因素的影响；单产下降主要是农民减少田间投入、大量优质耕地被圈占和农田基础设施破损而得不到及时更新等因素所致。2004年后，随着市场粮价的回升和政府减免农业税以及给予直接补贴等鼓励措施出台，粮食播种面积回升，农民投入加大，粮食单产也随之增加。
2.粮食安全水平由高到低、再变高
粮食安全是一个复杂系统，对于大多数国家来讲，粮食体系不同环节上安全状况的不一致性使我们很难对某一个国家粮食安全状况做出整体上的判断。为此，引入综合性的粮食安全系数指标。粮食安全系数越高，安全保障水平越高。在现有的粮食安全系数分值表中，人均占有量可能参照发达国家标准赋值，人均超过1000公斤以上和800～1000公斤才分别为1.0和0.9分，不符合中国素食为主的粮食消费结构，故采用专家意见按照人均占有量敏感区（300～400公斤/人）多设档、非敏感区少设档的原则进行了调整。此外，将0～1.0的粮食安全系数采用德尔菲法划分为“很安全、安全、基本安全、不安全、很不安全”五个等级。1998-2005年中国粮食安全水平经历了一个“很安全-不安全-安全”的“v”字型变化。粮食安全系数从1998年的0.90下降到2003年的0.57，降幅达36.7%，然后于2005年反弹到0.73，比2003年上升33.3%。可见，进入新阶段以来，中国粮食安全水平经历了一个明显的波动过程。