（一）研究问题
自海峡西岸经济区（以下简称“海西”）从地方决策上升为国家战略以来，“海西”建设取得了令人瞩目的成就，但由于经济协作区通常是比较松散的组织架构，而当前我国现有的区域间经济协作又大多只有框架协议，实际落实情况受到诸多因素的影响。就“海西”而言，同样面临一般经济区所具有的共性问题和自身特有的个性问题。“共性”问题，主要是经济区与行政区的不一致，及由此带来的区域内参与各方之间利益的不一致。“海西”的发展也不例外，同样需要处理好经济区与行政区之间的复杂关系以及中央与地方、地方与地方之间政策目标不一致的问题。“个性”的问题，主要是指“海西”承载着区域协作先行先试、推进祖国和平统一大业的伟大任务，而作为“海西”建设主体的福建，承担着更多的责任，即如何发挥福建的对台协作优势，利用好台湾这一最大的资源禀赋，为“海西”建设服务。应当说这是中央启动“海西”建设的重要战略意图，也是“海西”发展的核心与灵魂。
本文拟从区域公共管理的理论视角，探讨在以福建为主体的治理框架前提下，如何构建“海西”区域政府协作的有效治理模式问题。具体来说，本文将重点研究以下四个问题：
一是当前“海西”区域政府协作治理模式的现状及问题是什么？
二是导致以福建为主体的“海西”区域政府协作陷入困境的因素有哪些？
三是国内外区域政府协作的经验为“海西”区域政府协作提供了哪些借鉴？
四是在借鉴区域公共管理的理论框架以及实践经验的基础上，如何构建以福建为主体的“海西”区域政府协作的有效治理模式？
（二）研究背景
（1）“海西”建设上升为国家战略。
由于对台前线等历史原因，福建省一度成为沿海经济发展中的“洼地”，大有“被边缘化”的危险。十一届三中全会以来，从“大念山海经”、建设“八个基地”（林业基地、畜牧业基地、渔业基地、经济作物基地、轻型工业基地、外贸经济基地、科教基地、统一祖国基地）到加快开放开发闽东南地区，从建设沿海一线的“海西繁荣带”到构建“三条战略通道”（山海协作通道、对外连接通道、对外开放通道），福建一直在寻找自己的出路。直到2004年1月，福建省政府提请省十届人大二次会议审议的工作报告中，正式提出了的“海西”战略构想，福建才又找到了新的希望--争取海峡东岸的台湾主动融入，以求赢得生存空间。
2005、2006年，党的十六届五中、六中全会把“支持海峡西岸经济发展”分别写入了中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》和《关于构建社会主义和谐社会的决定》中；2006年全国人大十届四次会议批准通过的《政府工作报告》和《“十一五”规划纲要》，又再次予以重申；2007年，十七大报告明确提出完善沿海地区经济布局，推动“海西”和台商投资相对集中地区发展的重大举措。［1］经过不懈努力，2009年5月，《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发〔2009〕24号）由国务院正式发布；2011年3月“支持海峡西岸经济区建设”写入了《“十二五”规划纲要》；与此同时国务院又批准了《海峡西岸经济区发展规划》，建设“海西”终于从福建的地方决策上升为国家战略。
从2004年福建省首提建设“海西”时的“一家之言”，到近年来中央、国家有关部委和央属企业纷纷出台支持“海西”建设的若干文件、协议、纪要和备忘录，在政策、资金、技术和人才等方面予以支持，“海西”建设发展已形成共识。就福建而言，继国务院“若干意见”发布之后，2009年7月，中共福建省八届六次全会通过了贯彻落实国务院“若干意见”的实施意见；2010年1月，省十一届人大三次会议批准了《“海西”建设纲要（修编）》（注：2004年1月，福建省十届人大二次会议曾批准实施《“海西”建设纲要》）；2011年1月，省十一届人大四次会议审议批准的福建省《“十二五”规划纲要》，专章阐述了“建设两岸交流合作先行先试区域”、“加快平潭综合实验区开放开发”等内容；2011年7月，又相继通过了《中共福建省委关于进一步贯彻实施〈海峡西岸经济区发展规划〉的决定》和《福建省人民代表大会关于动员全省人民为实现〈海峡西岸经济区发展规划〉而努力奋斗的决议》。在涉台地方立法方面，截止2009年8月，福建共制定了专门的涉台地方性法规11项（已废止2项）；福建省以及福州市和厦门市人大常委会先后制定的200多项法规中包含64个涉台条款（已废止16个）以及政府规章。
（2）海峡两岸关系改善的契机。
由于两岸长期的分离状态，以及政治制度、经济制度、社会生活和民众认知上的客观差异，构成了两岸经济合作一体化的瓶颈，因而有必要提供一个先行先试的区域，加强两岸交流合作，加深双方的沟通交流与理解，探索形成两岸共识的发展模式和途径。
大陆对台政策始终坚持一个中国的原则立场不动摇。通过制定《反分裂国家法》等对台工作的纲领性法律和政策，遏制“台独”势力，维护台海和平与稳定。自2008年5月以来，在海峡两岸的共同努力下，两岸关系进入了和平发展的新时期。
虽然大陆方面对台湾的所谓“法律体系”存疑至今，但客观上东岸的台湾业已形成了相对完备的调整两岸关系的“法律体系”。从1991年以来的7次“修宪”到“国家统一纲领”给两岸关系带来不稳定性和危险性的同时，也强调了“促进国家统一，应是中国人的共同责任”。此外，涵盖经贸、民事、行政、刑事等方面内容的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（1992年7月）和台湾《香港澳门关系条例》（1997年4月）及行政主管部门出台的涉及两岸通航、人员往来、学历采认、投资贸易、金融交易及技术协作等方面的“行政命令”，构成了台湾当局调整两岸交往的基本框架。虽有“立法落后于实际”之嫌，但总算是迈出了艰难的跬步。［3］
（3）竞争使得区域协作成为可能。
区域经济一体化背景下，资本和产业资源可以在本经济区自由流动，企业通过“退出”机制摆脱了来自行政区政府的绝对控制，资源的聚集超越了“行政区经济”中由于行政区划对区域经济的刚性约束，使得市场的资源配置力量大大增强，区域内地方政府不仅没有全区域性的决策权、调控权，相反由于“退出”机制的存在，又迫使各地政府为了争夺资源、做大GDP，而不惜竞相展开“跳楼价”、“倾销式”竞争，以求达到吸引企业入驻本辖区的目的，激烈竞争的结果致使区域经济圈内重复建设与产业结构趋同现象日益严重。［4］
然而，区域内地方政府在推动本行政区产业和其他资源聚集之时，除了受到市场的影响，还受同一经济区内其他地方政府行为的重大影响，这是区域经济有别于行政区经济的显著特点。此时，区域内的政府不再是闭关自守，不相往来，而是存在协作的前景和必要。协作可以带来额外收益，比如可以防止恶性竞争，可以通过共同修路等措施降低交易成本，可以形成跨区产业集群，增加所有参与者的利益，但是由于存在投机心理，有些参与者会藉此搭便车，占便宜，结果导致原有的协作体系解体。为了解决这个问题，实现稳定均衡博弈，保证协作的长期有效进行，必须建立必要的惩罚和救济制度。
（4）区域公共事务外溢化、复杂化。
区域协作发展的另一个背景是，在传统的农业社会条件下，社会的公共问题、公共事务比较单一，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而某个行政区域内的政府完全有能力在自己的管辖权内去解决和处理自身内部的公共事务问题，而无须寻求外部的协作。然而，随着市场化和区域一体化的不断推进，许多地区的“内部性”问题逐渐变得“外部化”和无界化，跨行政区划的区域公共问题越发凸显，并有复杂化、多元化和规模化之势。如跨行政区域的环境保护、人口与资源、流域治理、突发事件等问题已经远远超出一个行政区域的能力范围，这就促使区域政府间协作治理提上了议事日程。
在区域经济一体化进程中，通过建立地方政府间平等互信的政治对话机制和便捷高效的问题磋商机制，协调地方政府间的利益矛盾，是大势所趋。根据国际经济合作组织的分析，促进区域协作发展的原因包括：全球化的冲击引发的优胜劣汰、适者生存，经济持续发展与环境保护的政策问题，区域经济发展失衡带来的失业和贫穷等社会问题，以及私营部门或非政府组织与政府间的伙伴关系仍无法取代区域政府间的协作等四大原因。［5］