7.5.1 中国利用外资中存在的主要问题
7.5.1.1 跨国公司直接投资的地区分布和行业分布不均匀
跨国公司直接投资的地区分布和行业分布不均匀，导致我国产业和地区投资结构失衡，影响区域经济协调发展。FDI的产业分布以制造业为主，占FDI的60%，基础设施（能源、交通和建筑）有明显提高，房地产业一直占相当比重（10%~14%），服务业在90年代增长较快。外资投资于我国的农、林、牧、渔业相对很少，1998年仅1%（中国统计年鉴，1999）。地区分布主要集中在沿海地区，并集中于大城市。中西部地区吸引外资很少。截至2001年6月份，东部11个地区累计利用外资占全国的85.98%，西部地区仅为5.31%。根据国内学者的研究，认为FDI与当年的进出口有正相关关系。一个地区的进出口能力在一定程度上反映了一个地区的投资环境。中国的东、中、西部地区的经济外向度有很大差异。西部地区FDI较少的重要原因是进出口水平太低，而此种状况又是因投资环境整体状况较差造成的。投资环境差造成FDI存量低，已吸收的较少的FDI对西部地区进出口的贡献小，加上西部地区国内企业的出口能力总体上相对东部要差，最终使西部地区整体进出口能力较弱，较弱的进出口能力不仅影响西部地区经济发展水平和经济外向度，反过来又对改善西部地区的投资环境（硬环境和软环境）产生不良影响。要打破这种恶性循环，必须从改善西部地区投资环境上先下工夫，首先要做的是提高西部地区现有企业的进出口能力即是改善西部地区投资环境的有效措施。
7.5.1.2 吸引外资存在的深层制约因素
一是市场准入的差距。与市场完全开放的发达国家相比，我国服务贸易领域的市场准入方面对外国直接投资还有年限、领域、方式、股权经营范围等的限制。二是市场竞争环境的差距。突出问题是国内市场的地区分割和侵犯知识产权比较严重。中国国内市场的庞大本是吸引外商投资的重要有利因素，但是地区分割降低了对外资的吸引力，或使得外商直接投资难以扩大规模。假冒伪劣泛滥，侵犯知识产权时有发生，使得外商投资高新技术项目、转让先进技术和生产尖端产品的积极性大打折扣，甚至出现外商为避免被侵权而转移到别的国家生产再向中国出口的现象，这阻碍了我国利用外资注重引进先进技术和产品这一重要目标的实现。三是某些政策的滞后。跨国公司进入中国市场，希望更多的采用并购、股份公司、BOT等国际上通行的投资方式，但是我国这方面的政策迟迟不能出台。这种状况既不能促进和保护有效竞争，又不能满足外商直接投资的需要。
7.5.1.3 跨国公司在华直接投资企业的根植性差
从外商直接投资与一国内生技术培养的角度，直接投资的技术溢出途径除了以往文献确认的示范效应、竞争效应和人才流动效应以外，知识流动效应、生产网络效应和技术联系效应也是培育一国内生技术能力的关键，而它们也都是以FDI为载体的。其中，技术联系效应有时至关重要的。如何确立技术联系以及确立什么样的技术联系，是利用外资过程的一个核心问题。跨国公司位于东道国的子公司之间，构成了一种垂直联系，即跨国公司位于各东道国子公司之间，构成了一种联络关系；而跨国公司位于东道国和东道国企业之间，则构成了一种独特的技术联系。这种技术联系很大程度上是通过跨国公司的子公司提高企业的当地采购率和销售率、当地的研究开发活动以及人员流动来实现的。所有这种活动都养成了某种技术联系，从而使跨国公司的技术知识转变为东道国的内生技术能力。所谓内生的技术能力，是指由东道国本地企业所掌握的、不会因为跨国公司撤资或资本转移而流失，并且具有持续稳定提升机制的技术能力。根据王春法等人的研究，引入中国的FDI体现出明显的两头在外，根植性差的特点。换言之，外商直接投资企业其机器设备以及零部件主要来源是其母公司，其产品也主要是销往国外。从这个意义上说，外资企业对于母公司有着强烈的技术依附关系。它们更多的是跨国公司母公司技术的接受者，而不是内生技术的创造者。正是在华外商直接投资企业具有的技术外向型特征，影响了自身的技术创新活动，也相对减弱了向当地的技术扩散，而这种根植性恰恰是外来技术知识转化为内生技术能力的关键所在。
7.5.2 政策建议
改革开放以来，我国利用外商直接投资的实践中，既有显著的正效应，也呈现出不容忽视的负效应。为此，利用外资既要积极，又要谨慎。一方面，外商直接投资对我国经济发展有着积极的推动作用，因此要采取措施积极吸引，并有效地配置发挥其经济效益；另一方面，我们不能迷信外资的作用，针对利用外资中出现的负效应，采取可行的策略同时，加强对外资利用的有效监管，以便最大限度地发挥其正效应，减少负效应，发挥直接投资在我国现代化建设中的积极作用。
7.5.2.1 吸引跨国直接投资的重新定位
中国应将引进FDI的功能定位在技术创新上，以吸引更多的跨国公司来华进行研发投资。从以往引进直接投资以弥补资金短缺为重点，转向通过引进FDI以吸引R&；D投资，从而获得更多的技术外溢效应。
第一，在一个国家大规模外商直接投资进入的情况下，一般而言，直接投资会成为东道国吸引跨国公司研发投资的主要因素。因为，直接投资规模的扩张为跨国公司提供了更多的机会，子公司为了适应当地市场的生产需求，大都会设立研发机构支持子公司的生产。适应当地市场的差异性就成了吸引跨国直接投资研发投资的主要动机，尤其是在发展中国家。在吸引外商直接投资上，一个国家的市场规模大，会成为吸引跨国公司研发投资的重要因素。市场规模的大小与经济发展水平和经济发展速度有关。中国良好的宏观经济环境决定了市场有效需求，使得市场需求容量呈现出不断扩大的趋势。在国外需求不足情况下，进一步扩大开放和竞争领域，继续刺激外商来华进行直接投资，这无疑对跨国公司的研发投资产生巨大的吸引力。
第二，为了更加充分地利用跨国公司研发性投资的溢出效应，利用跨国公司研发投资提升中国的研发水平，中央政府和地方政府的主要政策工具应该促进中国创新机构，尤其是中国企业与跨国公司之间的技术合作，鼓励开创中国企业通过与跨国公司的技术联盟和其他技术合作，来提高自己的产品开发能力，特别是产品的系列设计的高端能力的发展。同时，必须清醒地认识到，跨国公司研发投资的大规模的进入，主要是对中国既有人力资源和其他研发资源的利用，跨国公司没有责任、也不会刻意帮助中国企业提高整体研发能力。因此，中国企业和其他创新组织应该努力在与跨国公司合作和竞争中发展自身的组织能力，尤其是自身的研发能力和系列设计能力等组织能力。否则会陷入程序编制和产品测试的低附加值领域生产的边缘化之中。另外，政府应采取多种方法，包括政府采购、培育和刺激众多企业向高端能力的发展。
7.5.2.2 引进外商直接投资的政策需要调整和转型
首先，在引资政策的方向上，应该从推动外商直接投资企业向中国转移技术转向推动中国企业积极主动地学习吸收外资企业所带来的先进技术，即政策作用点从外资企业转向内资企业。因为一些曾经起到强制外资企业向中国转移先进技术的措施，如当地成分的要求和外汇平衡的要求等，在加入WTO之后被取消，外商可以更多的从境外进口机器设备和零部件。从这个角度看，外资对中国高技术产业发展的溢出效应和产业关联效应也相对减弱。在此情况下，必须把政策的着眼点从外商投资企业转移到内资企业上来，推动鼓励内资企业积极主动的学习吸收外资企业所带来的先进技术和经营经验，把这种外生技术能力转变成中国经济增长的内生技术能力。
其次，在针对外资企业的政策措施上，把加强根植性、让外商投资企业真正在中国市场上扎根、开花、结果提高到战略高度来认识。因为FDI对一国（地区）内生技术能力培育的促进作用主要取决于东道国企业的学习能力。换言之，内生能力的形成来源于自生，而非对外直接投资。就目前的现实看，模仿学习应是中国企业获得技术供应的主要来源。外商投资企业的资本货物中所隐含的先进技术就是中国企业模仿的主要对象。自主研发固然非常重要，但目前还不是中国技术供给的主要来源。所以，不能仅重视FDI的规模，更要重视外商投资企业的技术质量，重视FDI作为促进先进技术向境内流动的载体的作用。只有在具有较强的根植性后，跨国公司才会逐步将先进技术转移到中国，并使之具有自主进行技术升级的能力。也惟有此，通过直接投资传入中国的一些有形机器装备中所承载的先进技术才能被当地企业吸收，才能转化为内生的（自主的）技术能力。因此，强化外资企业的根植性对于推动跨国公司向中国的技术转移以及不断提高技术转移的水平至关重要。
7.5.2.3 积极发展配套产业，使跨国公司技术引进的链条延伸
吸引跨国公司扩大在华采购，引导国内中小企业进入全球生产体系。今后引导外商投资的方向之一，是通过与外商投资企业更多样化的联系方式，将我国更多的中小型企业引入全球性的生产和服务网络体系。在这些网络体系中，外商投资企业可以成为全球生产与服务体系的当地中转机构，通过购买、供货等关系，沟通中小企业与国际市场的联系，使这些中小企业成长为世界级的零部件制造商或服务提供商。
7.5.2.4 积极慎重地加快服务业的对外开放
当前世界经济越来越具有服务特征，现代服务业的发展是必然的趋势。加入WTO之后，服务业的开放加快，首先，有助于提高我国产业的国际竞争力。20世纪90年代中期，在国际分工比较发达的制造业中，产品在生产过程中停留的时间不到其全部循环过程的5%，而处于流通领域的时间占全部循环过程的95%以上。所以，即使是一个技术和工艺均达到世界先进水平的企业，如果在流通中缺乏效率，其竞争力也要大打折扣。我国制造业在国际竞争中最薄弱的环节是国际市场上的营销能力。吸引能在全球范围内提供高水平的金融、营销服务的大型服务类的跨国公司来华投资，可增强我国产业的国际竞争力。
其次，有利于提高服务业的水平，提升产业结构。我们的引资政策应随着外商投资企业的业态变化而适时调整，适用于高新技术制造业的优惠政策，也应适用于服务类高技术、高技能企业。
再次，有利于进一步改善投资环境。我国现代服务业的发展相对比较落后，越是着眼于全球战略的大型跨国公司，对东道国的服务业水平要求越高。如分销系统的效率、良好的金融服务、国际标准的会计和审计、完善的法律服务机构，都是跨国公司评价东道国投资环境优劣的标准之一。如果能吸引掌握先进技术的服务类跨国公司投资，对改善我国投资环境有利。
7.5.2.5 进一步落实中央政府自1999年以来制定的一系列鼓励中西部地区吸引外资的优惠政策
第一，鼓励外商投资与中西部地区农林、水利、交通、能源、环保和市政公用等基础产业或基础设施的建设，矿产、旅游等资源的开发，建立技术研究开发中心等。
第二，放宽中西部地区利用外资的条件。对外商投资于西部地区基础设施和优势产业项目，可适当放宽对外商的股比限制。
第三，吸引更多的外资向中西部地区的大城市投资。中西部地区虽然整体上经济、科技发展落后，但一些大城市的科技潜力在全国名列前茅，如大专院校、科研院所和教学科研人员的数量排名位于全国前列。一些机械电子行业和军事工业，西部地区有明显的优势，在飞机制造、航空工业、光学工业、通讯设备制造业、电子元器件和设备制造业等，西部地区有一大批技术先进的企业。实施中西部地区发展战略，并不易全面铺开，应首先集中于条件相对较好的城市和地区，然后向周边地区的辐射，带动周边地区发展。
第四，利用沿海地区的劳动密集型产业向中西部地区的转移，加强中西部地区地区劳动密集型产业的竞争力。持续密集的外商投资使一些沿海地区的产业容量开始出现饱和的趋势，尤其是劳动密集型产业的发展空间受到限制。中西部地区在劳动力资源及其成本、市场辐射范围上具有比较优势。然而，由于缺乏新技术、缺乏国际市场的信息和销售渠道，中西部地区劳动密集型产业的优势过去并未体现出来。随着中西部地区对外开发的扩大和投资环境的改善，其劳动密集型产业会吸引国内外的投资者，一些在沿海地区失去竞争优势的劳动密集型企业会向内地转移，无论这些企业是内资还是外资，政府都应鼓励其向内陆转移。
7.5.2.6 明确开放条件下的产业政策和国家安全战略
一般竞争性行业吸引外资不应有禁区，但确有威胁到国家安全的收购行为必须得到监控和制止。可以借鉴其他国家的做法，如美国在1988年修改了《国防生产法》，授权美国总统有权中止或禁止确有威胁美国国家安全的外国对美国企业的收购、合并或接管；1993年的《国家防务授权法案》又补充了新的控制标准，即如果收购者受外国政府的控制，或者代表外国政府进行行动，美国政府也可以中止收购行为。当然，以国家安全为目标的政府行为，应该集中于商业利益不足以刺激国内投资，同时商业导向的跨国投资和技术交易被禁止、限制或有可能被禁止、限制的领域，比如那些为了保障国家不受侵犯而必须具备又不能从外部获得的国防高科技技术。
7.5.2.7 制定合理的科技战略
尽管跨国公司大量的向中国转让技术，但是对一些关键核心技术，如军事、航空、核能等关系国计民生的重要行业的技术是不会转让的。所以，关键核心技术不能依赖跨国公司，必须自主开发。但是在有限的财力下，有效的办法是减少一般性的技术引进，将有限的财力集中在少数关键的技术开发上。
7.5.2.8 完善法律，加大对知识产权的保护力度
对保护知识产权的法律法规的健全，以及法律实施的效果，这是高新技术产业中跨国公司最关心的问题之一，也是一些外商在考虑是否将更多的研发活动放在中国进行的时候诸多因素里列第一位的因素。加强知识产权保护工作，对技术领先的外商投资企业特别重要。否则，无论国内有什么样有利条件，跨国公司都不会将其创新性的研发活动放在我国进行。