提要
近年来，中国工业投资增长迅猛，占全社会固定资产投资比重明显回升，投资结构向加工制造业和西部倾斜特征显著。虽然工业投资的自主增长能力初步显现，但是投资过快增长带来了工业粗放型增长机制强化和投资效率下降等问题。主要表现在原有的结构性矛盾更为突出和严峻，资源和环境的瓶颈性制约作用加大；盲目投资和低水平扩张引发新一轮生产能力过剩；行业经济效益大幅下滑，金融风险压力加大；“开发区热”催生新的重复建设和资源浪费。保持工业投资稳定增长、提高投资效率的战略取向在于深化投资体制改革，提高工业投资的市场化程度；调整工业投资结构，强化集约增长能力；优化产业组织结构，提升规模经济效应；加强区域协调合作，促进生产能力的空间集聚。针对工业投资过热带来的重复建设和过度竞争等问题，必须以经济结构调整、增长方式转变和可持续发展为目标，通过强化产业政策导向作用、改革资源价格形成机制、规范竞争秩序、抑制地方政府投资冲动等措施，进一步加强和完善宏观调控。
2000年以来，随着中国经济增长的速度不断加快，固定资产投资总体规模也在迅速膨胀。工业投资增长迅猛，自主增长能力初步显现，但是也造成了粗放式增长机制强化和投资效率下降等后果。针对工业投资过热带来的重复建设和过度竞争等问题，必须以经济结构调整、增长方式转变和可持续发展为目标，通过强化产业政策导向作用、改革资源价格形成机制、规范竞争秩序、抑制地方政府投资冲动等措施，进一步加强和完善宏观调控。
一、工业投资增长的态势和特点
进入21世纪以来，由于民间投资被激活和外资大规模进入，中国工业投资迅速走出低谷，呈现强劲的增长势头。在投资规模高速扩张的同时，工业投资的产业结构、区域分布、投资效率和资金来源都发生了新的变化。
1.工业投资总量高速增长
2001年，我国工业领域固定资产投资增幅自1993年以来首次超过全社会固定资产投资，成为拉动整个社会投资增长的主要力量。2004年，全国工业投资达到了27776.47亿元的规模，按可比价格计算是2000年的2.49倍，年均增长25.7%，高于全社会固定资产投资的18.5%，更高出服务业和农业投资增速10.0和16.7个百分点。2001～2004年，工业对全社会固定资产投资增长的贡献率达到46.6%，比1997～2000年的水平（13.0%）几乎翻两番。
自20世纪90年代开始，我国投资结构重心逐步移向服务业。但是，近年来随着工业投资的高速增长，这种结构转换过程出现逆向变动趋势。在全社会固定资产投资中，工业投资的比重由2000年的31.2%上升到2004年的39.4%，年均上升2.1个百分点；工业投资率由2000年的25.6%上升到2004年的42.6%，年均上升4.3个百分点，达到20世纪90年代以来的最高水平。服务业投资比重在1999年达到历史性的最高点（68.7%）之后逐年下降，2004年降至56.5%。工业和服务业的投资地位大致恢复到上次治理整顿之前（1996～1997年）的结构水平。
2.工业投资结构向制造业和西部倾斜明显
从各行业固定资产投资完成情况看，原材料工业投资增长最为迅猛。按可比价格计算，2001～2005年原材料工业完成固定资产投资年均增长45.6%，其次分别是轻纺工业（40.6%）和机械电子工业（39.7%），能源工业投资增长最为缓慢，仅17.8%，明显低于全部工业22.9%的增长水平。由于投入增长速度的巨大差异，工业投资的行业结构出现了显著的变动。能源工业占全部工业投资的比重由2000年的55.8%降至2005年的33.0%，下降了22.8个百分点；原材料工业由15.9%升至27.1%，上升11.2个百分点；机械电子工业由14.7%升至20.4%，上升5.7个百分点；轻纺工业由13.6%升至19.5%，上升5.9个百分点。尽管能源、原材料工业仍在整个工业投资中占据主要地位，但是机电和轻纺工业投资比重的大幅上升反映出工业投资结构的重心正在向加工制造业倾斜。
“十五”以来，随着西部大开发的推进，西部地区工业投资的增长速度大大加快，投资结构向西部倾斜的态势明显。按可比价格计算，2001～2004年西部采掘业、制造业和水电气供应业固定资产投资年均分别增长26.4%、35.7%和23.2%，各高于东部地区15.8、5.4和9.7个百分点。2004年，西部地区占全国工业投资比重达到18.2%，比2000年上升1.8个百分点，其中采掘业和水电气供应业投资比重上升最为显著，分别为9.2和7.7个百分点。这表明，大量投资正在涌向西部能源和原材料工业，西部地区在这两个领域的投资优势地位逐步得到确立。中部地区工业投资比重下降0.9个百分点，但是占全国制造业投资的比重达到20.0%，比2000年上升2.7个百分点，反映出该地区加工制造能力有所加强。尽管如此，2004年东部地区仍占有全国工业投资60.3%的份额，说明工业投资区域分布不均衡的问题还是十分突出。
3.工业投资效率下降趋势显著
20世纪90年代以来，工业比较投资产出率呈上升趋势，由1990年的0.632上升为2000年的1.295，说明当时的工业发展是在投资力度不断衰减的条件下取得的。2001年以来，随着工业投资增长速度的加快，工业比较投资产出率调头向下，2004年降至1.035，表明这一时期的工业增长则是以不断加大投资比重为代价的。这一指标的比较可以反映出工业增长效率在两个时间段上变动方向的差异，显然近几年来工业增长效率呈逐年下降之势。
在1997～2000年、2001～2004年这两个时间段中，工业对GDP增长的贡献率由49.5%上升至52.1%，上升了2.6个百分点；而在同样两个时间段中，工业对全社会固定资产投资增长的贡献率却由13.0%上升到46.6%。这表明，在后一个时间段中，工业对整个经济增长贡献的变动程度远远落后于对投资增长贡献的提高幅度。
从2000年到2004年，按可比价计算，工业增加值增长率由9.8%上升到11.5%，工业投资则由8.6%上升到28.8%，2003年甚至出现了43.1%的增幅。由于工业产出的增长率小于投资的增长率，因而工业投资边际效率呈下降趋势。这一时期，工业投资效果系数也在逐年走低，由2000年的0.435下降到2004年的0.303（不变价）。这意味着工业增长越来越倾向于要用更大的投资增长才能换来以往仅用较小投资增长就能实现的产出增长。
4.工业投资自主增长能力初步显现
随着我国整体经济和投资环境的改善，固定资产投资中的自筹及其他资金的投资积极性不断强化。2001～2004年，自筹及其他资金年均增速由1997～2000年的10.0%升至24.9%，占固定资产投资资金来源比重由2000年的68.2%提高到2004年的70.5%。外商投资重拾升势，平均增速由-11.4%提高到18.0%。国内银行贷款的平均增速也由10.1%升至19.7%，但投资增长贡献率下降5.8个百分点。国家预算内资金的投资地位大幅度降低，平均增速由35.5%降至11.5%，投资增长贡献率也由15.2%降至2.7%。这些变化表明，在自筹及其他资金高速增长的有力支持下，我国工业投资自主增长能力开始显现。
2004年，在城镇工业投资资金来源中，自筹资金所占份额为62.2%，高于农业的51.8%和服务业的45.8%。在工业内部，采矿业投资中自筹资金比重最高，达到74.8%；制造业次之，为67.7%；水电气供应业最低，仅42.7%，银行贷款比重最高，高达42.0%。后者自筹资金相对较少的原因在于行政性垄断将大量民间资本排斥在产业投资活动以外。从投资资金的行业流向上看，2004年城镇固定资产投资中的预算内资金、银行贷款和其他资金，主要用于服务业投资，分别占各自资金总量的80.9%、61.2%和87.5%；自筹资金有32826.4亿元，用于工业投资的部分占到43.3%，仅次于利用外资的工业投资占有比重（77.3%）。进入工业领域的这两类资金又主要流向制造业，分别占到88.0%和71.6%。作为国民经济中市场开放程度最高、最具竞争性的工业领域（特别是制造业领域），受企业直接支配的资金已经成为投资增长的主要因素。
外商直接投资向工业集中的态势明显，但是工业投资地位趋于下降。2004年，我国工业领域实际使用的外商直接投资为446.9亿美元，占当年全部外商实际直接投资的73.7%，比1997年提高4.9个百分点，比2000年提高3.3个百分点。其中，用于制造业的部分占整个工业领域外商直接投资的96.3%，比2000年高出6.2个百分点。与其他资金来源相比，外商直接投资的增长速度相对稳定。按可比价格计算，2001～2004年工业领域吸收外商直接投资年均增长9.5%，比整个工业投资的平均增速低16.2个百分点。增速落后导致外资在工业投资中的结构性地位不断下降。2004年，实际使用外资占我国工业固定资产投资比重为13.3%，比2000年降低9.8个百分点。
二、工业投资过快增长面临的矛盾和问题
长期以来，我国工业发展面临的重复建设、低水平过度竞争、粗放型扩张、政企不分等诸多深层次问题一直没有得到根治。过快增长的固定资产投资强化了工业增长机制的粗放型程度，降低了投资效率，使这些业已存在的增长问题变得更为突出和严峻。
1.资源和环境对工业发展的瓶颈性制约强化
依靠低水平重复建设和粗放型扩张实现的工业增长带来了对自然资源的大规模消耗和对生态环境的大规模破坏。2004年，我国国内生产总值只占全世界的4.8%，但消耗了50亿吨以上的资源。其中，原油、原煤、电力、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥的消耗量分别为全世界消耗量的7.4%、31%、10%、30%、27%、25%和40%。中国二氧化硫排放居世界第1位，二氧化碳排放仅次于美国；七大水系“劣五类”水质已占30%，酸雨面积占国土面积达1/3.2001～2004年，由于钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业投资超高速增长，能源消费的弹性系数逐年上升，平均达到1.25，工业增长的粗放化程度进一步加重。
高投入、高消耗、高污染、低效率的发展模式导致中国工业面临的资源和环境压力不断加大。目前，我国人均耕地占有量仅为世界平均水平的40%左右；人均淡水资源占有量只及世界平均水平的1/4，且时空分布不均。全国600多个城市中已有400多个缺水，110个严重缺水。我国人均占有的石油、天然气和煤炭资源储量分别为世界平均水平的11%、4.5%和79%；45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半；铁、铜、铝等主要矿产资源储量分别为世界平均水平的1/6、1/6和1/9.主要矿产资源的对外依存度已从1990年的5%上升到目前的50%以上。2004年，我国进口原油1.2亿吨，进口铁矿石2.08亿吨，已成为资源进口大国。中国工业的可持续发展问题日益突出。
2.盲目投资和低水平扩张引发新一轮生产能力过剩
按可比价格计算，2003～2005年全社会固定资产投资保持了年均22.9%的高速增长。受投资需求特别是基建投资需求的拉动，钢材、水泥、电解铝等行业盲目投资和低水平扩张现象加剧。这些热门行业快速扩张形成的产能在2005年开始陆续释放，部分行业产品出现了产能过剩，产品供过于求。据国家发改委和国家统计局的有关调查，目前我国的钢铁、电解铝、焦炭、汽车、铁合金、电石、电池、铜冶炼、铜加工等行业的产能过剩情况比较严重，水泥、电力、煤炭、纺织、聚酯等行业也存在潜在产能过剩问题。
在生产能力过剩问题越来越突出的行业中，尤以钢铁行业、电解铝行业、焦炭行业和汽车行业最为严重。目前，中国钢铁行业年生产能力已大于市场需求1.2亿吨，还有在建能力7000万吨，拟建能力8000万吨。电解铝行业已有生产能力1030万吨，其中260万吨处于闲置状态。焦炭行业年生产能力超过需求1亿吨，正在酝酿和筹划的新上能力3000万吨。汽车行业产能过剩已达200万辆，在建能力220万辆，正在酝酿和筹划的新上能力800万辆。铁合金行业现有年生产能力2213万吨，企业开工率仅有40%左右。电石行业开工率也已降至50%以下。
3.行业经济效益大幅下滑，金融风险压力加大
在产能过剩和价格下降的双重挤压下，工业企业亏损增加，部分行业利润水平大幅下滑。2005年1～11月，工业企业中亏损企业亏损额为1844.3亿元，同比增长58.5%，高于上年同期49.4个百分点。其中，钢铁企业累计亏损88亿元，同比增长158.2%；水泥企业亏损45.3亿元，同比增长93.4%；汽车整车行业亏损面达到38.1%；86家独立电解铝企业亏损面达65.1%。钢铁行业2000年以来的利润增长势头发生逆转，2005年1～11月累计利润同比仅增长3.9%，增幅比上年回落62.4个百分点；水泥行业实现利润60.3亿元，同比下降50.6%；电解铝企业实现利润同比下降61%；汽车行业利润同比降幅也在35%以上。此外，石油加工、化纤制造、建材和通信设备制造业等重点行业利润均为负增长。
在我国目前的整个社会融资结构中，银行贷款依然占据主导地位，部分产能过剩行业曾经是盈利前景看好的行业，吸引了银行大量信贷资金。在短期内，投资过快增长带动贷款规模迅速扩大，对银行的呆坏账有稀释作用。但从中长期看，由于有不少贷款支持了盲目建设和重复建设，经济增长速度放缓后，将造成生产能力的闲置、浪费，甚至使一些企业破产倒闭，因此，产能过剩的继续释放将影响银行信贷资金的安全，形成新的银行呆坏账，金融风险的压力将进一步加大。
4.“开发区热”催生新的重复建设和资源浪费
随着非公有制经济的快速发展，地方政府竞相以“跑马圈地”和招商引资为手段发展工业经济，在全国各地形成了大面积的“开发区热”，尤其是省级以下开发区重复建设严重。据国土资源部调查，到2003年底，全国各地各类开发区有3837个，经过国务院批准的只有232个，仅占6%；省级人民政府批准设立的开发区1019个，占26.6%；剩下2586个都是省级以下未按规定程序批准的，占开发区总数的67.4%。各类开发区规划面积3.6万平方公里，超过了现有城市建设用地总量，一些地方不得不挤占、强征农村集体土地和基本农田。另一方面，全国开发区闲置土地面积约占开发区总土地面积的43%。
为吸引外资，各地开发区竞相压价，突破国家土地、税收法规及相关政策，在地价、税收等方面推出了一系列地方性优惠政策。有的甚至提出零地租和“十免十减半”等政策。绝大部分的开发区不同程度地存在着产业结构雷同、层次低下、技术水平偏低、项目规模偏小、同质化竞争等问题。一些地方还不顾当地资源和环境的承载能力，新上了一批高耗水、高耗能和污染严重的项目，造成资源的极大浪费和环境的严重破坏。地方政府主导下的开发区竞争排斥区域间合作，强化本位主义，导致了主导产业的趋同和低水平恶性竞争，提升了资源再配置的机会成本。
三、保持投资稳定增长、提高投资效率的战略取向
我国传统的工业发展模式以大量投资和过度消耗资源为特点，以牺牲投资效率和增长质量为代价，换取工业总量的快速扩张。转变这种发展模式，必须从多方面着手保持工业投资稳定增长，提高投资效率。
1.深化投资体制改革，不断提高工业投资的市场化程度
2004年7月，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，标志着新一轮投资体制改革正式启动。这次投资体制改革的核心内容是充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，确立企业的投资主体地位。对工业企业来说，落实投资自主权就是按照“谁投资、谁决策，谁收益、谁承担风险”的原则，让企业自行决定生产规模、产品规格、盈利水平、技术路线、融资结构、风险控制等投资事项；对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制，尽量减少行政干预。
随着我国市场经济的发展和对外开放的扩大，特别是在加入WTO过渡期结束后，绝大部分产业的市场竞争都要与国际通行规则全面接轨。作为投资收益和风险的主体，各类企业不仅要严格遵守国土资源、环境保护、土地使用、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，由战略思维、创新能力和管理水平构成的企业素质及其存续能力更要在日益国际化的市场环境中接受全面的挑战和考验。
实行投资体制改革后，政府对投资的宏观调控方式将发生深刻的变化。政府对投资行为进行干预，不再是审批项目的可行性报告，而是综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。政府将更多地从公共利益角度而不是从关心收益角度，对投资行为所导致的负外部性问题（损害公共利益）进行审核和限制。通过协调使用投资补助、价格、利率、税收等多种手段，调控投资过快增长，维护经济平稳增长。
2.调整工业投资结构，强化集约增长能力
我国的基本国情是人口多、人均占有资源少，不可能以达到工业发达国家的人均能源原材料消耗水平作为我国工业发展目标，而是需要形成能源原材料消耗相对较少，又能实现工业化和现代化的生产结构与消费结构。这就要求未来的工业发展必须走低投入、高产出、低消耗、高效率、可循环、少排放的新型工业化道路，通过建立资源节约型和生态环保型的现代发展模式，强化工业集约型增长能力，缓解日益加大的资源约束和环境压力。
转变经济增长方式的根本出路在于使增长机制由过度依赖资金、自然资源和环境投入，以量的扩张实现增长，转向更多依靠提高劳动者素质和技术进步，以提高效率获取经济增长。从工业投资角度看，就是实现投资重心由传统工业为主向高新技术产业为主转变，由原材料工业为主向高附加值精深加工工业为主的转变，形成基础产业—优势产业—支柱产业—先导产业良性循环发展，促进工业结构优化升级。
基于集约型增长路径，工业投资结构调整将以提高资源配置效率、促进产业升级为重点，这是解决中国工业上游产业供给不足、下游产业竞争力不强问题的根本出路。这意味着，在继续发展劳动密集型产业、加强能源原材料等基础产业的同时，将把限制低水平加工工业投资、大力加强高附加值精深加工工业和高新技术产业投资放在突出的战略地位。如那些能够带动产业结构升级的大型设备制造业、飞机制造业、船舶制造业、投资类电子产品制造业、精细化工产业、中医药产业、新型能源产业等技术密集型产业。
3.优化产业组织结构，提升规模经济效应
在市场竞争机制的作用下，生产要素向优势企业集中是必然趋势，尤其是资本和资源密集型产业，如钢铁、有色金属、石油化工、火力发电、主要建筑材料、交通运输设备制造、造纸等行业，应当促进生产要素向大企业集中。以火力发电为例，采用大型发电机组发电煤耗只有320克/千瓦时，但我国发电的平均煤耗超过400克/千瓦时。如果火力发电的平均煤耗达到大型机组的水平，一年就可节约2.8亿吨标准煤。由此可见，在资源密集型产业，限制并逐步淘汰不具有规模效应、技术落后的中小企业是完全必要的。
现代经济的实质是分工和专业化经济。目前，中国工业生产的专业化程度还比较低，从原材料采购、铸造、各种零部件的加工到产品组装和包装，大部分生产过程都在企业内部完成。大力发展社会化、专业化分工体系，必须充分发挥龙头企业的辐射、示范、信息扩散和销售网络等带动作用，推动龙头企业不断将一些配套件及特定的生产工艺外包出去，发展一批专业化配套企业，逐步形成小企业、大生产的产业组织架构。
随着生产专业化与分工的发展，大企业在战略上逐渐将核心竞争力的聚焦点由以往追求生产规模和成本优势，转到技术创新、品牌塑造、渠道控制等上来。由于牢牢控制了产业链的核心内容，大企业将非核心业务外包给中小企业，以核心竞争优势整合其生产加工能力，使其演变为自己的配套加工体系，柔性化对待日益复杂的市场需求，大大突破了资本规模对企业扩张能力的束缚，工业生产的规模经济随之达到新的水平。
4.加强区域协调合作，促进生产能力的空间集聚
投资主体对规模经济和范围经济的追逐，导致产业要素在不同区域间的流动加速，促使相关企业在地理空间上相互接近、集中生产。改革开放以来，珠三角和长三角产生了一批在全国有较大影响和较高市场占有率的特色产业集群。从实践来看，集聚、分工、竞争自由化、协同、网络和“区域品牌”等效应构成了产业集群的强大竞争优势，使生产能力的空间集聚过程呈现持续发展之势，并不断累积为区域经济高速成长的源泉。
对区域经济而言，产业集群优势将超越低成本而成为吸引外资投向的主导力量，并使“产业联系”成为投资政策的新焦点。在战略上推动产业集群化发展，意味着每个地区必须发展具有本地区比较优势和特色的产业及产品，从离散地抓项目向抓产业链转变，从单纯注重吸引生产型企业向既注重吸引生产型企业也注重吸引研发和技术服务机构转变，营造产业集群发展的产业生态和创新氛围，最终提高整个区域范围内的资源配置效率。
在市场经济条件下，企业在制定投资决策时，往往着眼于所在区域的经济状况和投资大环境。随着中心城市在区域范围内集聚资金、人才、技术、信息等产业要素能力的大幅提升，区域产业结构的同构化基础不断被瓦解。由此，建立基于比较优势和产业链区别定位之上的区域分工体系，按功能区构建区域发展格局，发展以区域分工为基础、上下游对接配套、优势互补的新型合作关系，是促进区域协调发展的必然选择。
四、完善宏观调控的主要思路
针对固定资产投资过快增长所凸显的一些结构性矛盾，宏观调控的目标不能简单地局限为抑制经济过热，而是要避免“经济大起或大落”，推进经济结构调整和增长方式转变，实现社会和经济的可持续发展，防止经济发展链条出现断裂。
1.强化产业政策在宏观调控中的导向作用
加强政策和信息引导。产业政策要密切跟踪经济运行和产业发展中出现的新情况、新问题，加强投资运行的监测分析，及时作出准确、适度的政策导向。建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统，健全投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导社会投资结构和方向，减少由于信息不对称造成的投资浪费。
严格行业准入，防止低水平重复建设。依据有关法律法规，建立科学的行业准入制度，根据总量需求和结构优化的要求，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准。对不符合条件的新建项目，不得予以核准、备案，禁止供应建设用地和提供信贷支持，而对符合条件的项目继续给予支持。
加强产业政策与其他经济政策之间的协调配合。研究探讨产业政策与财政、信贷、土地使用以及价格、对外经济合作和贸易等政策的协调配合方式，建立长期有效的协调配合机制，发挥综合协调作用。特别要制止用压低土地价格、降低环保和安全标准等办法招商引资、盲目上项目；进一步完善限制高耗能、高污染、资源性产品出口的政策措施。
2.理顺价格关系，提高资源利用效率
长期以来，我国资源价格形成机制受政府干预，市场需求导向不足，供求与价格之间缺乏足够的互动传导机制，资源价格不能反映真实的“资源稀缺状况”。特别是大量能源类产品，政府仍然维持着价格审批制。由于价格没有充分反映基础性产品的稀缺程度，工业投资的高速增长实际上加剧了基础性产业的发展瓶颈，而制造业也因价格传导机制缺失而感受不到控制资源需求、提高利用效率的紧迫性。
推动企业自主创新、主动调整结构、提高资源使用效率，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。坚持以市场为导向，利用市场约束和资源约束增强的“倒逼”机制，调整和理顺资源产品价格关系，促进总量平衡和结构优化。
逐步缩小政府定价商品的范围，优化政府定价商品的价格形成机制。积极稳妥推进资源价格改革，完善水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等资源性产品价格形成机制，放宽基础性产品和服务的价格浮动幅度，建立以市场定价为主的资源价格形成机制，完善生态补偿责任机制。完善土地价格形成机制，扩大市场形成土地价格的范围。健全统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源商品自由流动，注重运用物资储备、价格调节基金等经济手段引导价格。推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策。
3.规范竞争秩序，促进工业结构优化升级
鼓励基于有效竞争之上的企业兼并和联合。通过市场竞争的优胜劣汰规律，使分散的生产能力向优势企业集中，改善企业的规模结构，是遏制过度竞争和重复建设的一条有效途径。按照市场原则，鼓励有实力的大企业，以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化。尤其是在规模经济效益比较显著的产业，更应大力整合产业组织。不仅鼓励优势企业兼并劣势企业，也要鼓励企业实行“强强联合”，通过大企业间的联合和重组，提高产业集中度，形成具有国际水平的大型企业集团。
建立健全落后企业退出机制。对已经发生过度竞争且出现持续性生产能力过剩的衰退型产业，政府要通过对企业技术上、经营上的指导，帮助筹集转产资金融资，以及对转行的劳动者进行职业培训等援助措施，促使劳动力和资本等向工资率、利润率更高的产业转移。此外，还要在人员安置、土地使用、资产处置以及保障职工权益等方面，制定出台有利于促进企业兼并重组和退出市场，有利于维护职工合法权益的改革政策。
完善市场竞争的法律体系。加快修订已严重过时的《价格法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》，尽快推出在市场竞争中具有基本法地位的《反垄断法》，制定实施专门的《社会保障法》。强化监管机构的权威性，加强执法队伍建设，提高执法效率。严格执法，坚决打击权力经商、商业贿赂、侵犯商业秘密、压价排挤竞争对手、商业诽谤、串通投标等不正当竞争行为。加强保护知识产权的执法力度，加大对侵犯知识产权不正当竞争行为的惩戒力度。
4.切实转变政府职能，抑制地方政府参与工业投资的财税动因
地方政府热衷于招商引资、不顾资源和环境条件大上工业项目的实质还是财政问题。从长期看，必须有步骤、有计划地精简机构和人员，切实减轻地方财政尤其是市县级财政的支出负担，以缓解财政增收的压力。从根本上讲，必须合理界定各级政府的事权，明确政府支出范围、各级政府支出责任以及中央与地方政府的收入划分，完善财政转移支付制度，努力促进地区间基本公共服务均等化，削弱地方政府投资冲动的财税动因。
抑制地方政府投资冲动，还必须以政府机构改革和职能转变为前提。一要坚决实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，政府不再干预微观经济活动，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。二要设计科学的政绩评价体系，改革干部政绩考核和提拔任用体制，促使政府更好地承担起社会管理职能，提供社会协调、基础设施、社会保障等公共产品和服务。三要全面推进依法行政，建立、健全针对政府及政府部门运作行为的行政法规体系，对政府机构的职能、权限以及对市场运行的管制和干预，给予明确的法律监督和规范。
专栏3—1
江苏“铁本事件”始末
江苏铁本钢铁有限公司是一家民营钢铁企业，这家企业的自有资金虽然只有3亿元，却计划要建一个总投资106亿元的特大型钢铁厂。2004年4月28日，国务院常务会议作出决定，责令铁本扩建项目立即停工。铁本公司一心想要打造的钢铁神话就此画上了句号，这个神话为什么会破灭呢——违规操作！
铁本：“小马”拉上“大车”
铁本公司原是江苏省常州市一家小型私营钢厂。铁本扩建项目的出笼就像一个“吹泡泡”的过程。2002年，戴国芳——铁本公司老板——提出了一个“三年内赶超宝钢”的宏伟计划。在短短几个月规划中，铁本项目从最初200万吨的宽厚板项目，逐步扩大到400万吨、600万吨，最后成为年产840万吨的大型钢铁联合项目，规划占地也从2000亩一路攀升到9379亩。为打造铁本神话，戴国芳兵分两路，一路人马负责征地。在江苏常州和扬中两地征地9000多亩；另一路人马负责贷款，很快从中国银行等6家金融机构拿到了43亿多元的贷款合同。2003年6月，铁本项目开始在江苏常州破土动工。
审批：地方政府及相关部门“越位”
铁本公司为实施扩建项目，成立7家合资（独资）公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。为了避开上级部门的审批，铁本公司和地方政府可谓绞尽脑汁。在审批过程中，常州国家高新技术产业开发区管委会将整个项目一分为四。同时，为了办理土地等手续，又将整个项目分成14个基建项目。
土地：职能部门失职、违规，使耕地保护制度难落实
铁本公司开工建设达9个月之久，占用土地6541亩。按规定，占用如此多的土地特别是基本农田必须报国务院批准。铁本公司在土地申报手续尚未批准的情况下，仅凭与当地政府签订的投资协议，就自行进场施工，违法占地，造成大量耕地被毁，直接导致常州市魏村镇、扬中市西来桥镇2000多户、6000多名农民被迫拆迁，流离失所。
贷款：6家金融机构“集体沦陷”
截至2004年2月末，中国银行常州分行等6家金融机构对铁本公司及其关联企业合计授信余额折合人民币43.39亿元，其中25.6亿元的银行贷款已实际投入到项目中去。6家银行同时深陷漩涡，一个重要原因是金融机构不重视贷前审查和贷后监控，以为地方政府支持的项目就可靠。铁本项目尚未取得合法批文，6家金融机构就开始争相发放贷款。铁本事件暴露出这些银行风险意识太弱，对铁本公司的信用评级严重失误，在执行政策上出现重大偏差。
资料来源：根据新华网《江苏“铁本”事件：违规上马偏离科学发展观》等有关资料整理。