-邹 薇-
本文的目的是从制度分析角度对乡镇企业的产生与发展做出重新研究。作者认为，乡镇企业的出现并不是由中央政府设计和推动的强制性制度创新，而是一种自下而上的诱致性制度创新。作者不是把乡镇企业视为一个一次性的创新，而是把体现在乡镇企业中的制度创新视为现行制度环境的一个函数。制度创新的内生性不仅对乡镇企业的发展起到很大促进作用，而且还使之成为一种可供选择的农村工业化的思路。
（一）乡镇企业：一种诱致性的制度创新
乡镇企业的出现是依据特定的制度环境，由供给和需求双方因素诱导的制度创新。很难把乡镇企业归入某一类特殊的所有制结构。一般地，乡镇企业中的所有制安排包括：集体所有、合作、合资和私人所有等。但地方政府与各类乡镇企业之间的关系都较显著。集体所有制的主导地位更是被视为乡镇企业的重要特征，引起了理论界的极大兴趣和争议。
反对者认为，乡镇企业充其量只是一种部分成功的通往真正私有制的过渡产物（Sac hs and Woo，1997）。他们认为，这种所有制和地方政府过于频繁的干预限制了乡镇企业的发展，或者说，如果乡镇企业一开始就是私有制的，它们会发展得更快（Nee and Young，1990）。在支持派中，具体的论证又各有差异。一些人认为，地方政府的干预是中央政府协调分散化的市场经济与相对集中的政治 体系的结果（ChangandWang，1994；CheandQian，1998）。一些人认为，中国农村的集体主义制企业是文化共识的结果（Weitzman and Xu，1994；Putterman，1997）。还有人把地方政府所有权与市场不完备、信息不完全、政策环境及中国改革的渐进性质等联系起来（Li，1994；Zhao，1997）。还有人认为，乡镇企业是政府与私人部门之间的一种非正规合营，由此，集体体系与私有化进程都从中得益（Nee，1996；Walder，1995；Oi，1995）。
我认为，反对者过分强调地方政府与乡镇企业之间的张力或甚至矛盾。实际上，它们之间的联姻并非总是强制的。支持者的正确之处是或多或少地关注了制度方面，但不足的是把制度安排和制度环境都视为静态的和外生的。然而，一方面，制度安排，包括所有制安排，内生地取决于特定时期的制度环境；另一方面，制度环境本身远不是最优的或有效的，而是随着时间而变化的，这种变化又部分地取决于新的制度安排的变化及其绩效。这里主要研究80年代末以前乡镇企业的性质。本文的考察分两个时段，第一阶段（1978～1984）的特点是，集体所有制及政府与乡镇企业间的合作关系在全国占主导地位；第二阶段（1984～1989）的特点是，私营经济在农村迅速发展，集体所有制的主导地位弱化，但是私营企业发展水平因地区而异，反映了农村工业与地方政府之间不合作的层面。
第一阶段：集体所有制农村企业的性质。
在标准产权理论中，完整的产权至少包括三个方面：存在一个或多个产权的所有者，即特定产权的所有权是排他的；所有者有权支配产权；所有者拥有剩余索取权。明确界定的产权能够导致更好的绩效，私人所有权通常优于公共所有权。
乡镇企业的所有制有很大差异性，然而在这个阶段，集体所有制在全国范围内占主导地位。早期的乡镇企业几乎都采用集体所有制，直到1984年，仍有67.46%的就业和85.63%的产出来自集体所有制乡镇企业。这类企业的性质可概括为：（1）生产要素，如土地、劳动、资本和原材料等由集体所有，即每个人在集体中占有同样份额的财产，但无人占有全部财产。（2）生产要素在地区（不同集体）间没有流动性。资本积累和集资限制在由地方政府所控制的乡镇中。（3）集体中的成员不能转让其产权。如果他们离开了这个集体，则自动地失去了其产权份额。（4）集体中的成员以工资或集体所提供的公共服务等形式得到报酬。乡镇企业的利润由地方政府而不是由单个人所控制。（5）地方政府的领导对于乡镇企业的生产、管理、分配等拥有很大发言权，但他们仍把乡镇企业视为集体财产。
显然，乡镇企业的产权结构是不完全的。其产权不是排他的（性质1、2），可转让的（性质3），而且没有一个特定的主体拥有最后索取权（性质5）。由于公共所有制，乡镇企业对于一个小的社区的意义，就如同国有企业对于中国经济的意义一样。人们容易预言乡镇企业中模糊界定的产权会使之像国有企业一样的效率低下。但是乡镇企业的绩效却大大超过人们的预期。一些人认为，这是对产权理论的一个挑战，因为它无法解释何以界定模糊的产权会与优良的绩效联系在一起。其实传统的产权理论的背景是发达经济，即市场发育充分，经济立法完备，适合市场经济发展的民主政治体制。而在乡镇企业出现之初，政治经济法律等制度环境都相当不发达，因此乡镇企业的产权是内在选择的，并反映了它们所赖以产生的制度环境。
第二阶段：所有制多样化和私有企业的迅速发展。
1984年后，集体所有制的主导地位逐渐弱化，私有企业发展日益显著。1984年，72.7%的农村企业是合营（18.4%）或私有（54.3%）的，它们创造了乡镇企业产值的 27%。1985 年，非集体所有企业上升到87.1%，其中合营企业降低到11.5%，而私有企业上升到 75.6%，它们为乡镇企业总产出的贡献也增加到27.1%。所有制结构的这种进一步的创新同样是已经变化了的制度环境的内在结果。
1984年以后由于农业收益的恶化，农业生产出现减缓趋势。1984年粮食产出自1978年以来第一次下降，标志着一次性的承包制改革效应进入递减阶段，直到1989 年粮食产量一直徘徊在 1984年的高峰值以下。各种来源的农业投资都减少了，政府对农产品的实际收购价格下降，以致包括耕地面积在内的各项指标都出现下降，农村人均收入停滞不前。这种状况导致了双重结果。一方面，农业不仅不再对乡镇企业提供生产要素、基本积累等支持，而且还不断吸取有限的当地资源。另一方面，从事非农产业活动的农户的收入与从事农业活动者的收入之间差距日渐扩大，致使越来越多的农户脱离了农业活动。
中央允许每个农村私有业主雇佣一到两个帮手，有特殊才能的人可以雇佣五名学徒。对于雇员规模超过标准的私有企业，中央政府既不鼓励也不立即制止或处罚。这样的环境使得地方政府能够有选择地执行针对私有业主的政策，实际上，许多私有企业，更不用说那些注册在集体企业名下的私有企业，在规模上都超过了上述规定。1988年七届人大通过的宪法修正案自 20 世纪 50 年代以来第一次给予私有企业合法地位，6 月，私有企业管理法规通过，农村私有企业的发展进入了法制轨道。
工业利润与税收是地方政府的主要收入来源。农村工业企业创造的利税能够用以建设基础设施，并进一步推进工业化和吸收外来资金，包括外资。随着经济发展成为中央政府的主要任务，经济绩效成为地方政府政绩的重要指标。各级政府都试图通过完成一些“形象工程”把政绩固定下来。为了完成这些工程，他们不得不要求下属追求更高的增长速度以及更多地榨取当地企业。随着对追求增长速度的需求像雪球一样越滚越大，各级政府对各种所有制的乡镇企业的管制都放松了。结果1984～1985 年，乡镇企业发展似乎像一种群众运动，乡镇企业数目翻了一倍达到1 200万以上，其产值在农村总产值中的比重上升了10个百分点。尤其值得指出的一个重要变化是，私有企业取得了前所未有的发展。1984 年在它们被批准之时，农村私有企业数目为 420 万，占乡镇企业总数的69.28%，但其就业和产出进分别占总数的 23.54%和14.37%。仅仅一年以后，私有企业增加到 1 037 万，占乡镇企业总数的84.87%，就业占总数的 38%，产出增加超过 10 个百分点。这一变化与任何其他国家的农村工业化相比，都是惊人的。
（二）90年代出现的问题及未来趋势
进入90年代后，围绕乡镇企业发展出现了许多问题。除了被批评为“以小挤大”、浪费资源、造成污染、生产低劣产品、通过寻租和不正当竞争行为扭曲市场环境等之外，乡镇企业还为增长速度停滞和多项经营指标恶化所困扰。
一个突出现象是乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显削弱。同时，多数乡镇企业都深受资本、尤其是运营资本缺乏的困扰。随着效益和利润状况恶化，许多乡镇企业开始出现亏损。许多人认为乡镇企业的困难源自东亚金融危机和由此造成的出口紧缩，但其实早在1993年、1994年乡镇企业增长放慢的迹象已很明显。金融危机和接踵而来的国内市场疲软只是加重了问题的严重性。实际上，乡镇企业面临困难的根本原因在于其自身内部制度安排、尤其是产权制度的缺陷。由于相当数量的乡镇企业是“假集体”或“假私有”企业，所以对于农村私有企业中模糊界定的产权的挑战越来越强烈。
在这种情况下，乡镇企业的产权关系由非常多样的格局逐渐让位于比较趋同的变化轨迹。先是包或租的原集体所有企业与“红帽子”私有企业都趋近于半集体半私有的企业，进而明确界定企业产权关系的需求越来越强。因此，模糊界定的产权作为一种临时的制度安排，与中国经济转型初期的制度环境、市场状况、经营者素质相吻合，得到了发展空间。但是当制度环境和市场状况显著变化时，企业内部的制度安排的创新却相对迟滞，这种“牛仔式的”草根工业不再有效，是在所难免的。
20世纪90年代中，中国的制度环境向着有利于私有经济发展的方向作出了很大改变，乡镇企业运行的环境也日益规范化。首先是政府价格管制基本取消。其次，以完善市场为核心的制度体系正在形成。最后，地方政府与乡镇企业的关系也发生了一些微妙变化，促进了乡镇企业向产权明晰和私有化的方向发展。到 90年代末，在许多沿海地区，乡镇企业改制比例高达 70%以上。许多集体所有的乡镇企业即使仍在盈利，也被抢先“嫁出去”，“靓女先嫁”成为市场经济条件下的理性选择。正是在这样的背景下，私有企业在农村不仅在数量上，而且在规模上、效益上都迅速发展，产权关系在股份化改造和公司制下得到了明晰。目前乡镇企业已经出现增长回升。
（三）结语
过去20多年间，中国农村以前所未有的工业化为契机，出现了巨大变化。对于一个落后经济而言，农村工业化总是在经济发展与转型中最艰巨最困难的任务。乡镇企业的发展中尽管体现了许多中国独到的特征，但它们由自发兴起到迅速发展，再到向现代企业制度改造的过程，对于在市场体系不完善，法律体系松散，传统经济影响强大，行政管理体制缺乏效率，农村地区孕育企业家的基础薄弱的经济中实现农村工业化，无疑提供了一种可行的途径。
乡镇企业经验一般化的原因在于：（1）乡镇企业是从传统的农业背景和原始的农村工业基础上发展起来的。中国农村改革以前的面貌具有发展中国家的典型特征，尤其是对于人地比高，农业机械化程度低的农业经济而言，这一经验更加可行。（2）乡镇企业不是作为一次性的制度安排发展起来的，而是针对特定时期的制度环境不断调整、磨合的结果。因此它们在发展中追求一种自我修正、自我完善的路径，并大大降低了转型中的交易成本。这一经验对于传统经济根深蒂固，对现代经济缺乏认识的落后经济尤其具有可行性。（3）乡镇企业的改制经验值得推崇。许多人认为农村工业由于先天不足，很难发展成为现代企业。乡镇企业的历程表明，只要制度环境的变化有利于发展更为自由的市场经济，乡镇企业中过渡性的、临时性的制度安排能够向更为规范的明确界定的制度结构变化。在调整过程中或许会有一些扭曲甚至混乱，但早期的转型为后期的调整提供了经验，以致构造了“路径依赖”机制。这无疑为农村工业化进程中如何因应各种政治经济环境留下了可资借鉴的经验。
中国农村通过乡镇企业发展而带来的变迁并不是简单地由一种秩序转向另一种秩序，而是现行双轨和多重秩序在交互作用中的重组。中国经济在改革中，同时农村经济还面临着工业化转型，二者之间是密切关联的。有时候，农村的转型领先于经济改革（如20世纪70年代末80年代初），于是农村工业化采取了一种隐蔽的形式。有时候，农村的转型与经济改革同步（如 80 年代），因此工业化融为经济改革的一部分而得到蓬勃发展。有时候，农村的转型滞后于制度环境的变化（如90年代），于是出现了工业化的滞缓。总体上，农村工业化是通过针对现行制度环境不断进行调整，对组织结构进行重组、改制而推进的。乡镇企业发展基于其良好的绩效和正在展现的未来趋势，可以构成发展中国家农村工业化的一种可行途径。
（作者单位：武汉大学经济发展研究中心）