山东省煤田地质局财务资产处 朱萍
一、行政事业国有资产管理现状及存在的主要问题
2006年5月30日，财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（简称《办法》），这是财政部在新时期加强行政事业单位国有资产管理的纲领性文件，标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段。特别是党的十七大报告明确要求“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，完善各类国有资产管理体制和制度”。随着公共财政改革的不断深入，行政事业资产管理改革已成为新时期财政改革的重要内容，经过四年多的实践，也取得了一定的成效，但远不能适应社会主义市场经济体制的基本要求。目前我国行政事业单位国有资产管理中仍存在诸多症结。因此，进一步推进适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理改革势在必行。
（一）我国行政事业单位国有资产管理现状
目前，我国行政事业单位国有资产管理体制沿袭“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的原则，在具体实施上，由于各地具体情况不同，我国行政事业单位国有资产管理主要有三种模式：一是以财政部门为主导，即由各级政府财政部门对同级的行政事业单位国有资产进行管理。二是以国资部门为主导，省、市政府国有资产管理委员会统一管理经营性国有资产和非经营性国有资产。三是以机关事务管理部门为主导，即由各级政府机关事务管理部门对同级的行政事业单位国有资产进行管理。不同的管理体制，有着不同的适用性和优劣性。但这种状况使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门，由于分散管理和监管乏力，使作为所有者的国家产权虚置、管理失控，造成国有资产配置失衡，浪费惊人，流失严重，使用效率低下。
（二）行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
1.资产配置不够科学，使用效率不高。长期以来，行政事业单位国有资产的配置缺乏合理的、有约束力的配置标准，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到资产质量档次都差别很大，办公用房、专业设备等配置水平相差悬殊。在资产形成过程中，宏观上缺乏对总量、标准和需求调控，以致重钱轻物、重购置轻管理。各部门热衷于争资金争项目而盲目购建，形成富余闲置和紧缺困难并存的局面。
2.管理制度欠缺约束，资产家底不清。有关行政事业资产管理的立法滞后，制度不健全，不规范，管理过程中无法可依，无章可循，缺乏有效监管。行政事业单位资产账目与实物不符的问题普遍存在。一是账面数与实物数不符。“账上有、实际无，账上无、实际有”的账实不符现象较为普遍。二是账面资产价值与实际价值严重背离。低于现值或高于现值的情况并存。如房屋建筑物，一般都是按竣工决算额入账，如果按现值重估，其价值远大于原值。相当一部分单位所购置的资产、接受捐赠的资产甚至连竣工的基建工程都没有登记入账，或领用无手续，或变卖出售、转让不按规定作账务处理，造成国有资产家底不清。
3.资产产权管理力度不够，国有资产流失严重。国有资产管理的核心是产权管理。按规定财政部门代表本级政府行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当作所有权，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。大多数单位的非经营性资产没有按照国家有关规定办理资产转移审批手续，也没有进行资产评估，无人对资产经营者监管，无人向经营者追索投资收益和所有者权益。另外，在资产处置过程中，许多单位不经国有资产管理部门批准随意处置，或私自作价处理，将非法所得转入单位小金库，甚至装入个人腰包，形成了国有资产收入名义上是国家所有，实际上是部门的小金库。此外，一些单位因缺乏市场经验及风险意识，使用国有资产盲目投资，或在利用国有资产出租、折股、联营时低估其价值，或假借破产名义转移国有资产，或违规违法担保，或公物私用等，均造成了国有资产的大量流失。
综其以上原因，由于行政事业国有资产管理制度不完善，管理机制不健全，管理体制不顺，造成管理职责不清、职能交叉，行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各单位各自为政，缺乏统一管理和协调。
（三）问题的成因
1.认识因素：一是一些行政事业单位领导“重钱轻物”、“占有等同所有”思想根深蒂固，资产管理意识、国有资产意识、成本收益意识比较淡薄，导致对资产管理工作缺乏重视。因理念陈旧、理论滞后、脱离实际，从而导致了实际操作中诸多误区。在理论方面，长期以来，人们对行政事业国有资产管理理论研究不够，尤其是研究的深度不够，资产管理工作缺乏科学的理性指导和理论支撑。简单地套用了计划经济时期企业国有资产管理的一些方式和手段，而对其管理经验的内在科学性缺乏分析和汲取，特别是在结合行政事业单位资产的特点加以创造性地运用方面显得尤为不足。因而，从实际效果看，有的做法产生了一定的作用，但许多办法收效甚微，甚至形同虚设。
2.体制因素，即因体制不顺和机制陈乏，从而导致了监管不力和低效。多年来，我国国有非经营性资产（行政事业单位资产是其主体）的管理体制设置一直没有统一模式，处于争执之中，管理机构多次变更。谁是国家非经营性国有资产的代表，如何行使资产管理权限的问题一直没有从根本上解决。直至2006年财政部颁布两个暂行办法，作为迄今最具法律效用的部门规章，对此作了明确规定，权威性的确立了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制。明确了各级财政部门应作为负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实行综合管理。
3.制度因素，一是行政事业资产管理制度缺失。行政事业单位国有资产管理制度的严重缺乏和滞后，是造成单位资产管理现存诸多问题的重要原因。
（1）资产管理审批制度缺乏。没有建立起一套规范的审批制度，对单位国有资产从购置、使用到处置各个环节的管理活动进行约束，造成盲目购置资产，擅自利用资产进行对外投资、出租、出借或提供担保，随意处置资产的行为时有发生。
（2）单位资产的日常监督管理制度不完善。如相当一部分单位只重视购置，不重视日常管理，固定资产的内部控制制度不完善，也没有实行单位资产管理责任制。资产的领用、保管没有相应的台账或记录，缺少定期盘点缺席没有建立完事的固定资产明细账，详细记载资产的数量金额，使财务资料无法真实反映固定资产的存量变化，导致产权不清、职责不明；另外一些单位资产重新评估后发生了增、减值变化，未能及时进行财务处理，导致家底不清、账实不符。
（3）资产管理的考核制度空白。由于制度缺失，加上受传统观念的影响，造成行政事业单位没有树立起成本意识，把占有使用的资产当作“免费午餐”，只顾要钱，不想节支；只顾花钱，不问效益；只重购置，不重管理，难以保证资产的完事和安全，资产管理和使用效率的低下。
（4）资产管理监督制度残缺。
二、构建国有资产管理新模式的思路
（一）完善政府分级监管的管理体系
行政事业资产的终极所有权是国家所有，各部门单位只拥有资产的占有、使用权。根据“两令”明确的管理体制，各级政府代表国家行使着所有者权利，财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，负责代表政府对行政事业单位的国有资产实施综合管理（管政策、管审批、管收益）。因此，必须完善行政事业资产监管的管理体制，建立以财政为主导的资产监管模式，把深化行政事业资产管理改革作为完善公共财政体系的重要组成部分，科学界定“财政部门、主管部门、行政事业单位”三者职责，切实改变“监管缺位，单位越位”的现象，形成各司其职，各负其责，共同管理的良好局面。
（二）完善行政事业资产监管制度体系
加强资产管理，除了体制和职责以外，关键是要靠制度。行政事业资产管理整体上还比较薄弱，需要用科学的制度来支撑。但目前资产管理的制度起步比较晚，基础也比较弱，需对行政事业资产管理制度体系进行科学合理的设计，特别是要注重顶层设计，结合行政事业单位的财务和会计制度的修订，引入权责发生制和固定资产折旧制度试点等改革统筹考虑，设计好行政事业资产管理制度架构。从资产配置、使用、处置、评估等一系列配套制度的制定入手，加强制度创新，循序渐进地制定不同层次的行政事业资产管理办法，逐步建立和完善行政事业资产管理的制度体系。在完善资产管理制度的基础上，适时提高行政事业单位国有资产的立法层次，构建完整的行政事业资产管理的法律制度体系。
（三）完善行政事业资产集约化监管体系
立足于行政事业资产管理科学化、精细化，推进产权集中管理，收益专户管理，资产统一运营的集约化管理方式，逐步构建起从资产配置、使用到处置全过程的有效监管体系。一是产权集中管理。根据各地资产管理模式改革的成功经验，产权集中管理有利于打破多年来形成的“部门所有制”、“单位所有制”等弊端，有利于提高管理效率。根据各地实际，产权的集中管理可以采取统一更名，也可以采取权证集中统管的做法，切断部门单位随意处置资产的源头。二是收益专户管理。行政事业单位资产实行集中管理后，各单位的资产经营收益和处置收益全部缴入国库或行政事业单位国有资产收入专户，严格实行“收支两条线”管理。资产收益的所有权归政府，使用权归部门，可以减少预算内支出。财政部门不平调、不调剂、不用于统一平衡预算。三是资产统一运营。对于“非转经”资产，由财政部门或者委托专门的机构进行统一运营，按市场规则公开运作，提高资产使用和管理的透明度。
（四）完善行政事业资产精细化管理体系
一是在资产配置环节，加强与部门预算管理相结合，研究制定行政事业资产配置标准体系，逐步建立行政事业单位资产购置预算，实现结合资产存量，优化资产配置，提高资产的使用效益。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制。加强资产配置与预算管理和政府采购相结合，依靠资产配置标准进行采购，进一步推进资产配置的科学性、合理性和规范性。二是在资产使用环节，建立健全资产管理内部控制制度、责任制度、内部工作机制和工作流程，规范资产购置、验收、保管、使用等各环节的管理，改变“重购置、轻管理”的现状，做到家底清楚，账、卡、实相符。对行政事业单位出租、出借国有资产或对外投资、担保等行为要建立严格的审批程序和监督机制加以制约，避免出现产权纠纷，保障国有资产安全完整，防止国有资产流失。三是在资产处置环节，明确资产处置范围、审批程序、处置原则、处置方式、收入管理等要求。规范处置行为，采取公开交易、公平竞争的办法，实行“阳光操作”。在国有资产处置过程中，要严格按规定履行评估及申报审批手续，防止国有资产流失。对于资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收入直接缴入国库或财政专户。
（五）完善行政事业资产监管信息体系
利用信息化手段管理行政事业性国有资产，是对国有资产管理方式和方法的重大创新，是国有资产管理的新突破。近几年我国正在逐步建立健全信息系统，在全面推进信息化的基础上，将所有的行政事业性国有资产状况统一在一个平台上，实现管理方式和管理手段的飞跃。
山东省煤炭地质局为省属事业单位，资产管理参照执行《山东省行政事业单位国有资产管理办法》，国家对我局资产的管理，实行国家统一所有，山东省财政厅监管，单位占有、使用的管理体制；坚持所有权和使用权相分离；资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。建立局及下属队、中心、院组成的二级资产管理体系，各单位明确管理机构，配备专职资产管理人员，建立健全国有资产管理岗位责任制度。局及下属队、中心、院使用山东省行政事业资产管理信息系统，将所有的国有资产状况统一在一个平台上，实现管理方式和管理手段的飞跃。制定资产管理的考核指标，从制度到现场管理一一进行考核，将考核指标与管理者的经济利益直接挂钩，更好的促进了资产管理工作的开展！
做好行政事业资产管理工作任重道远，各级部门要以科学发展观为指导思想，努力开拓创新管理模式，一步一步把行政事业资产管理工作向前推进！
参考文献
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